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《中国经济周刊》 记者 谢玮丨北京报道

责编：周琦

（本文刊发于《中国经济周刊》2019年第6期）

2019年，积极财政政策已经“提前发力”。

自去年10月底以来，财政部提前下达了多笔不同类别的2019年专项转移支付或资金给地方政府。其中，河南、四川、安徽、湖南等26个省份提前获得均衡性转移支付资金1.3万亿元，重点用于调整工资、保障基本公共服务等支出需求。

2019年预算报告还提出，将较大幅度增加地方政府专项债券规模，拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，同比增加8000亿元。同时，合理扩大专项债券使用范围，科学合理安排专项债券地区结构和投向结构。

这些举措，极大地缓解了部分地方政府的财政压力。

财政部数据显示，截至2018年末，我国地方政府债务余额18.39万亿元，如果以债务率（债务余额/综合财力）衡量地方政府债务水平，2018年地方政府债务率为76.6%。

不过在显性的政府债务之外，底数不清、增长过快、风险不可测的各地隐性债务正在成为影响经济社会发展的重大风险隐患。强化地方债管理成为各级政府打好防范化解金融风险攻坚战的要务之一，遏制隐性债务增长和化解存量隐性债务正是这一工作的重点指向。

公开资料显示，关于防范地方政府隐性债务风险的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的建议》（中发〔2018〕27号文）和《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发<地方政府隐性债务问责方法>的通知》（中办发〔2018〕46号文）已于2018年下半年印发，不过截至目前，上述文件内容尚未正式对外公布。

各级地方政府也陆续出招遏制隐性债务规模，河南、辽宁、青海、贵州等多个省份先后配套印发了化解隐性债务风险的实施意见。

究竟什么是地方政府隐性债务？其规模究竟多大？哪些省份和地区的隐性债务压力较大？如何有效化解隐性债务风险？

何为隐性债务？规模有多大

今年两会期间，财政部部长刘昆披露了2018年我国地方政府债务情况。我国地方政府债务余额18.39万亿元，债务余额和综合财力比例为76.6%，远低于国际通行的100%～120%的警戒标准。加上纳入预算管理的中央政府债务余额14.96万亿元，全国政府债务余额是33.35万亿元。政府债务的负债率（债务余额/GDP）为37%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

地方隐性债务依法不属于政府债务

为了控制债务规模，中央对地方政府债务施行限额管理，设立债务“天花板”，2018年限额约21万亿元。

2015年，新《预算法》明确地方政府举债只能通过发行地方政府债券。此后，地方政府债务逐步显性化。

按新《预算法》的规定，地方隐性债务不属于政府债务。

地方隐性债务，主要包括地方国有企事业单位等替政府举借（如融资平台公司）、由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务，以及政府和社会资本合作（PPP）、购买服务等过程中，通过约定回购资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务等。

要防范地方隐性债务风险，首先要摸清底数。

2018年，财政部陆续下发了《地方政府隐性债务统计监测工作指引》等文件，要求各地政府依规将当地截至2018年8月31日的隐性债务余额、资产等数据，填报至财政部设立的地方全口径债务监测平台。

目前，此填报数据未查看到。

浙商证券一份研报披露，某地方政府系统外债务分类统计模板中，主要将隐性债务分为3类，一是地方政府系统外债务（涵盖政府部门、融资平台公司、国有企事业单位），主要包括银行贷款、债券类融资工具、非银行金融机构融资、拖欠工程款、拖欠货物采购款等；二是地方政府中长期支出事项，主要包括专项建设基金、政府投资基金、股权融资计划、PPP项目等；三是棚户区改造项目形成债务。

西部某省份A县主要负责人向《中国经济周刊》记者透露，这次隐性债务统计非常严格，必须要落实到项目上，“对于政府融资平台与政府债务有关的，也要看合同和支付凭证，一笔钱对应一套档案，要把地方将符合要求的债务都列入进去。”

规模多大？

接受《中国经济周刊》记者采访的一些官员、学者普遍认为，地方隐性债务规模大，融资机制不透明，潜在风险不可小觑。

中国财政科学研究院院长刘尚希认为，如果把当前地方政府性债务看作一座冰山，那么“水面上的是显性债务，而水面下的就是隐性债务。隐性债务的危险性不言自明。”

“隐性债务恰恰是因为规模不清，对决策层经济判断造成障碍。到底现在有多少？我估计没人能够真正把债务规模说清楚，因为信息来源是不全面的。当前财政部正在统计，全面摸清底数。”财政部财政科学研究所原所长贾康告诉《中国经济周刊》记者。

尽管此次地方填报的隐性债务数据尚未公布，但有部分省市已经公布了详细的隐性债务规模。

2018年8月，合肥市成为首个公开披露隐性债务规模的地区。合肥市审计局发布的公告披露，截至2017年末，合肥市级政府性债务余额 1131.60亿元，其中纳入地方债管理系统的政府性债务656.22亿元（即“存量债务”），地方债管理系统以外的政府性债务475.38亿元（即 “隐性债务”）。据此估算，合肥市级隐性债务规模是显性债务规模的72%左右。

《中国经济周刊》记者看到，陕西省榆林市府谷县政府性债务审计报告显示，截至2017年底，府谷县所属乡镇政府性债务余额为127亿元，负有偿还责任的债务71.49亿元，政府负有担保责任的债务9.751亿元。该县所属23个乡镇政府隐性债务余额达93.89亿元，占政府性债务余额的73.73%。

该报告披露，以综合财力和以可支配综合财力为基数计算，府谷县负有偿还责任债务的债务率分别为157.14%、1860.25%。但如果加上政府负有担保责任的或有债务，债务率分别为178.57%、2113.99%。

而据府谷县政府官网介绍，全县总人口数仅为24.78万。

据不完全统计，已有部分地方公开了隐性债务数据。例如，青海省黄南藏族自治州截至去年5月底，隐性债务规模达24.18亿元，占显性债务比重近360%；河南省濮阳市华龙区截至2018年6月底，系统外隐性债务总额26.43亿元，约是当地显性债务的303%；河南省濮阳市范县截至2018年3月底，限额外隐性债务24.76亿元，约是当地显性债务的181%；宁夏回族自治区固原市彭阳县截至2017年底，隐性债务18.70亿元，是显性债务规模的142%……

隐性债务规模超过显性债务规模，成为地方经济社会发展中需要重视和化解的“隐疾”。

债务利息支出快速上升

由于债务余额规模较大，部分地方政府债务利息支出快速上升。

例如，府谷县审计报告显示，该县通过信托、融资租赁、回购等方式形成的政府性债务过大，特别是隐性债务增长较快、融资成本高，增加了偿债压力。这些融资方式的融资成本普遍高于同期银行贷款利率，在通过这些方式形成的债务余额中，融资年利率在10%以上的债务额达3亿元。

财政部数据显示，截至2018年11月末，全国地方政府债务平均利率为3.51%。

即便是在财政状况较好的部分县市中，有些政府债券利息支出已占到当地财政支出的20%左右。如果再加上隐性债务的还本付息，一些地方政府的偿还能力不容乐观。

“有的地方确实可以说是债台高筑，负债率高达400%、500%，全部靠借钱过日子。2017年发了关于严控地方政府隐性债务增量的文件后，许多地方政府一下就断粮了，问题就暴露出来了。虽然不敢融资，但是为了保运转，必须借钱度日，因此寅吃卯粮。这个风气不刹，肯定要出问题。”前述A县主要负责人对《中国经济周刊》记者直言。

“重头戏”：城投债和有争议的PPP

地方政府融资平台公司、城投公司违法违规举债屡见不鲜。目前已公开披露的多起地方违法违规举债担保案例中，地方政府融资平台公司、城投公司扮演了重要角色，成为隐性债务扩张的“重头戏”。

2018年上半年地方政府融资平台债务或达30万亿元

A县审计报告显示，从债务形成年度看，近几年A县隐性债务增长速度非常之快。2017年底债务余额中，通过PPP项目、政府购买服务、拖欠工程款等形成的未纳入债务管理系统的隐性债务高达92.47亿元，占该县当年底债务余额的72.62%。

从举借主体看，A县本级隐性政府债务中，国有独资或控股企业、政府部门和机构及融资平台公司是主要举借主体。A县债务余额最大的5个债务单位分别是：县交通建设集团、住房和城乡建设局、国有资产运营公司、新区建设发展公司、财政局。

事实上，早在2014年，全国审计部门和财政部门就先后进行了地方政府债务清理甄别行动，摸底地方政府负有偿还责任的债务和或有债务后，地方融资平台债务就一分为二，一部分成为政府的债务，另一部分平台自还。

尽管政策对企业债务与政府债务进行了“切割”，城投债隐性背书虽有弱化，但城投债依旧是市场最受追捧债券之一。城投债发行规模大、承销费率高，也是承销商们的必争之地。

以府谷县为例，审计报告指出，政府性债务举借方面主要存在的问题在于，融资平台公司未清理整改和转型，超能力举债和对外提供担保，形成潜在的政府性债务风险。此外，部分经营性国有企业，也在政府主导下为政府部分项目变相融资和担保。

Wind口径城投债数据显示，2018年全国城投债发行规模24718亿元，偿还量18561亿元，净融资规模6157亿元，相比2017年分别增加了4880.44亿元、3695.77亿元和1184.67亿元，其中到期量新增1518.98亿元。

国内部分学者通过地方融资平台的债务去估算地方政府隐性债务。中国社科院国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中心主任张晓晶测算，2018年上半年地方政府融资平台债务约30万亿元，约占GDP的40%，是地方政府或有债务的最大部分。

在地方债务以及隐性债务监管不断加码、严肃问责的大趋势下，城投平台所产生的债务风险逐渐凸显。2018年年初以来，陆续爆出多起城投平台的非标违约事件，如资管计划未按时清算、信托产品逾期违约等。

2018年，有20余只与地方政府融资平台有关的债券违约。

2018年8月，新疆生产建设兵团第六师国有资产经营有限责任公司SCP001债券无法兑付，成为第一只违约的城投债。六师国资董事长也被纪委隔离审查。

虚增资产、抽逃注册资金，变相融资和套取资金也成为违法违规举债的方式之一。

《中国经济周刊》记者了解到，部分地方借贷秩序混乱，国有生产经营企业之间、企业和融资平台之间、国有企业和民营企业之间出现互借互贷，互保联保，相互融通资金，变相向银行融资，形成潜在金融风险。

PPP争议

此前，市场上对政府和社会资本合作（PPP）项目未来支出责任是否属于政府隐性债务一度有争议，而这对PPP模式发展至关重要。

财政部PPP中心主任焦小平公开表示，依法合规的、10%限额以内的PPP支出(编者注:即政府出资不得超过该PPP项目总投资的10%)责任不是隐性债务。“10%的红线绝对不能破。我们把PPP财政支出责任，当成政府和社会依法合规签订的合同，必须纳入预算。政府要带头履约。”

财政部财政科学研究所原所长贾康向《中国经济周刊》记者直言，目前，地方政府融资平台暗度陈仓的情况已大大缓解，不过，地方债具体如何统计，在部分科目上各地的理解还是有差异。“PPP项目是政府与企业一起在做，相关投资负债不可能全是企业的，这个债务在会计上怎么处理？相关会计规则在全球范围内仍在讨论。PPP一做就是二三十年，这个过程中间形成的债务负担如何考虑？”

“不是说PPP没法做，而是明确这件事情是可以讨论的，就PPP而言，主要应该强调法治化、阳光化、专业化，要按照清晰合理的财务会计规则，使各方对于未来运行中可能存在的风险形成必要的预测。”贾康说，PPP项目中的很多融资需要银行提供贷款支持，如果这个PPP项目出了问题，资金链断了，银行有可能产生呆坏账。如此一来，这些压力可能会集中在金融系统上。

贾康同时向《中国经济周刊》记者强调，舆论不应对PPP持有偏见。

他认为，当前宏观经济面临着错综复杂的局面，但是防风险并不是简单地将风险点死死按住，这样反而会将创新的空间全部封杀。

违规举债被“问责”

相关负责人被诫勉谈话、党内严重警告、政务记过、被撤职

审计署点名多地违规举债

不少地区已掀起了“问责风暴”。2018年以来，已经有河南、山东、重庆、湖南等多个省份，公开问责当地个别市县的违法违规举债担保行为。银保监会也公开问责了银行、信托、金融租赁公司等10家金融机构。

据悉，问责对象涉及市县主要领导、城投公司负责人乃至实际操作的科员，相关责任人被诫勉谈话、党内严重警告、政务记过等，也有不少地方的财政局长或地方政府融资平台负责人被撤职。

仅2018年前三季度，就有多个市县违规举债被审计署点名。

2018年上半年，审计署曾发布公告，点名黑龙江省大庆市、重庆市南岸区通过向企业借款等方式违规举借政府性债务19.7亿元。此外，还有6个省的9个市县（区）以签订政府购买服务协议等方式，形成地方政府隐性债务88.63亿元；6个省的11个市县（区）虚增财政收入48.33亿元；吉林省6个市县挪用财政专项资金48.3亿元，形成支出缺口。

2018年12月，审计署发布公告称，2018年第三季度多数被审计地区积极采取措施加强政府债务预算管理，在有序化解地方政府隐性债务等方面取得了一定效果，但仍有4个省的4个地区以签订借款合同等方式，新增地方政府隐性债务30.01亿元。

严监管下，隐性债务为何还有增长？

在“问责风暴”的雷霆之势下，地方隐性债务规模为何仍在较快增长？

府谷县审计报告显示，该县本级2017年底政府性债务余额125.06亿元，同比增长24.2%。相比2014年底增长了68.81%。

在贾康看来，这是由于地方政府在现实生活中有强烈的需要。“《预算法》修订后，此前的债务经过几轮置换基本消化了，新的地方债务被纳入阳光化、规范化的预算途径。但是每年债务规模控制得非常严格，对于部分地方政府而言，阳光举债不足以贯彻其发展战略，需要发展PPP、产业基金等，这就带来了一些问题，但还是要有一定的探索创新、试错、积累经验的过程。”

前述A县主要负责人对《中国经济周刊》记者直言，刚性支出在逐渐增加、基础设施建设的地方配套资金压力大、县域经济（特别是西部地区县域实体经济）支撑太弱，是导致债务增加的主要原因。

贾康介绍，地方政府可能还会依靠当下仍存在的融资平台“偷偷搞一些负债”，“融资平台作为法人，仍然可以通过公司债和项目债的方式举债或取得贷款。这些平台获得资金之后，还是按照政府的意图去做事。”贾康说，地方政府还可以通过PPP项目及产业基金融资。

穆迪投资者服务公司副总裁杜宁轶认为，隐性债务存在的最根本原因在于地方政府在支出需求与融资能力之间尚存巨大的缺口。“尽管已经有很多‘前门’被打开，以弥补这一缺口，但总体而言，地方政府可以留存的税收收入约占其所在地区总税收的1/3, 但其对所在地区公共支出的贡献约为2/3。地方政府面对巨大的地方公益及基建投资需求时，往往没有足够的资金投入。”

杜宁轶说，虽然中央政府提供转移支付，且近3年已批准31个省级政府和5个计划单列市直接发行债券来平衡这一融资缺口，但不论是在金额上还是现金流的时间管理上，与总支出的需求尚存差距。“尤其对于那些几乎用尽政府债券配额的地区，等于他们可以借贷的直接债务总额受到了限制。这些地区的融资压力更大，融资缺口将长期存在。对于不能直接发债、依赖上级政府转贷的市县政府来说，在取得直接债务资金的金额和时间管理上更为复杂。”

杜宁轶分析，地方政府，尤其是不能直接发债的地方政府，更倾向于借助地方国企（如平台公司等），从金融机构和资本市场上为当地的公益和基建项目融通资金。由于这些项目可能无法产生足够的现金流来偿还债务，如果地方国企或平台公司自身没有足够的资源，这些债务极有可能成为地方政府的隐性债务。

在他看来，地方国企或平台公司以地方政府名义违法违规举债、地方政府投资基金中一些名股实债的投资、债务率已经预警的地区，均有潜在的隐性债务风险。

化解隐性债务：开源节流，打破“兜底”幻觉

如此庞大的“隐疾”如何化解？

当前，隐性债务的化解强调“积极稳妥化解存量隐性债务”“坚持谁举债谁负责，严格落实政府属地管理责任”。

隐性债务化解考验各地主政官员

《中国经济周刊》记者梳理部分地区公布的债务化解方案发现，各地偿债意愿普遍较强，强调将资金优先用于偿还到期债务，防止债务逾期无法偿还造成的财政金融风险。此外，各地均制定了债务化解目标任务，其中多数计划用3至5年时间逐步削减隐性债务规模。

以河南省濮阳市华龙区为例，当地制定了债务化解总目标和分年度目标：2018年化解14.5%，2019年化解9%，2020年化解13.5%，2021年化解5.5%，2022年化解7%。预计到2022年，华龙区债务率将从现在的193%降至77%。

从偿债资金看，各地一般通过安排当年的财政资金直接偿债，筹集资金方式主要有土地增减挂钩获得资金、国有资产处置、国有土地出让等。

业内人士分析，财政性资金仍是化解隐性债务的主要资金来源，其中，土地出让资金将扮演非常重要的角色。此外，企事业单位还可以通过借新还旧、展期的方式来偿还债务。实在无法偿还债务，则可以对债务单位进行破产重组，按照《公司法》等法律法规进行清算偿债。

城投转型，则是多地化解隐性债务的重点，原平台公司政府债务转化为企业债务、限制平台公司数量、公益性资产移交政府管理等均成为城投转型的落地措施。

除开源外，各地政府也积极“节流”，压缩对财政支出。

中部某市狱警系统工作人员向《中国经济周刊》记者介绍，由于当地财政压力较大，该市监狱系统已经数年未公开招考工作人员，导致工作人员老龄化和年轻人才饥渴的问题。在这种形势下，他们不得不采用“让新来的大学生就任公益性岗位”等方式应对。

能否打破“兜底”幻觉

有观点认为，在地方政府债务限额内，可以将隐性债务转化为显性债务，解决一部分问题。新一轮债务清算会以债务置换的方式来解决吗？

2017年底，《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》就已明确，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

“我觉得，真要解决县级财政运转问题，需要10年左右。地方不救助不等于不帮助，我是这样理解的。”A县负责人对《中国经济周刊》记者说。

更多的观点则认为，隐性债务不存在二次政府债券置换的可能性。

华创证券研报分析指出，再次债务置换具有极强的道德风险，也与“打消中央买单幻觉”的政策相违背。从现实约束来看，债务置换意味着将隐性债务认定为地方政府债务，这将使得政府部门债务负债率超过欧盟60%的警戒线。

穆迪投资者服务公司副总裁杜宁轶介绍，截至2014年底，被认定为地方政府负有直接偿还责任的债务为15.4万亿元，2015年财政部已经推行过一轮地方政府存量债务的置换，该计划将于今年年底完成。“这样的债务置换, 在一定的时间内, 可以使得原本处于表外的隐性债务上表，变得透明,并化解了偿债风险。但这一方法从长远来看并不能解决根本问题， 即地方政府在其支出需求与融资能力之间的缺口问题。”

一个县级地方官谈地方债：县级财政为何天天哭喊？

我觉得当下困扰某些县级人民政府最大的难题是财政问题。

有一句口头禅：“中央财政盆满钵满，省级财政有序运转，市级财政跌跌撞撞，县级财政天天哭喊。”这在一定程度上反映了当前财政的状况。

债务核心的问题是，产生债务的原因是什么？就是权责不匹配的问题。

债务由几个方面产生。

第一，刚性支出在逐渐增加。凡是上级部门，都可以给你发文，比如，某项工作的预算必须按照现有人口每人两元的标准来计算，而预算的核心要有财力支持，预算不到位，考核就会受限制。但是，这些刚性预算支出在不断增加。2011年我刚工作的时候，我县的村级事务支出约为3000万元，2018年村级事务支出高达1.2亿元。村干部的待遇要提高，不提高留不住人；村上服务老百姓要有专业经费，都需要财政预算，因为没有村级集体收入能够支持它。

第二，基础设施建设的地方配套资金压力大。过去配套比例较低，地方基础设施建设要求地方财政配套70%。后来调整为“以奖代补”。例如，把一个项目建好后奖励3000万元，但是，项目完全建好可能需要1亿元。可是，如果你不去建设，一分钱都没有。所以，大量的基础设施建设地方配套资金或先期投入，是产生债务的第二个原因。

第三，近几年，县域经济，特别是西部地区县域实体经济支撑太弱。严格意义上看，一个县级一般公共预算收入占GDP比重能够达10%，就已经是比较良性的状况，经济发展质量是比较高的了。但根据公开数据，目前西部很多地区达不到这一比重，一些省份一般公共预算收入占GDP比重约有5%。西部很多地区，整个产业仍处于初级阶段，本身对税收的贡献并不大。

客观来说，过去几年，地方政府对房地产过度依赖，造成了税收结构畸形。随着国家宏观政策调整，房地产对税收的贡献在减少。实体经济方面，部分低端的、落后产能关闭了，实际上税源是在枯竭。当然，我们处于经济转型的阵痛期，未来还是会迈向高质量发展。但是在当前来看，税收是在减收，而非增收。

与此同时，国务院相继推出了一系列减税降费的措施，我们的一些规费收入、政府基金收入也在减少。但是，大家都不承认自己财政收入要减少，从数据上看，还在不断增长。西部地区工业有很大规模，但工业税收附加值太低，营改增实际上令县域税收减少了。可能从全国大盘子上看，税收还是整体增长，但具体到一个市、县，以一个区域为单位进行分析，税收减少的不在少数。大家都不提这个事儿，主要因为GDP考核的需求。

卖地收入这一块，实际上地方政府卖地收入也没有了。房地产企业对于经济的感知能力非常强。我们县距省会城市一个小时车程，房地产的经济效应传导到我们县一般要一年。前些年，我们省会由于新区建设，房价飞涨。这股效应从前年下半年传导到我们县，房价开始上涨，库存也去除了大部分。我们抓住机遇，卖了两次地，后来就卖不动了。房企看到全国一线城市限购，他马上就转入观望。

实际上，西部地区县域财政对土地的依赖非常大，土地卖不掉，基本上运营非常困难。最近提前下达了2019年的转移支付，实际上都是补充财力的。

目前，中央财政已经把各地政府债务全部锁定，各地正在填报隐性债务统计数据，统计十分严格，必须落实到项目上。不是今天你报30个亿，明天40个亿。对于政府融资平台，与政府债务有关的，也要看合同和支付凭证，每一笔钱一套档案。

实际上，有些县市的债务状况走到这一步，过去肯定是上了一些大规模的建设项目。

但还是要考虑，这个风气刹住之后，未来怎么办？

过去有些地方政府靠卖地，现在地卖不动，税收实际上也在减少，就没有收入了。财政的职能本身就是保运转、保稳定、促发展，保运转是摆在前面的。现在我们可以发债，国家鼓励发行专项债，坚持“开前门、堵后门”的改革思路。专项债是立足于当前开工和在建的项目，基础设施建设、生态环保等领域的专项债我非常赞成，但是有个现实的问题——以前的债务怎么办？它是分年分月到期的。

我们县财政债务率只有50%，一直控制得非常好。其他地区不一定是这个情况。但站在宏观角度看，兑付的时间到了必须支付，不然政府就算是失信了，要被纳入黑名单，影响整个地区融资源的配置，最终影响的是当地的实体经济发展。像西部省份，我估计一般公共预算收入占GDP比重的8%～10%是比较好的。实际上，债务风险预警是按照1这个系数来控制的，在1以内都是安全的。地方要发展，有一定负债还是合理的，保持合理的杠杆水平，就是100%以内都可以接受。

现在有些地方在搞财政重整。财政重整就是省一级在保他们的工资运转，其他的债务问题，实际上现在还没找到解决办法。还是那句话，还是该干活还得干，公职人员该发的工资还是要发。财政三个基本职能，保运转、保稳定、促发展，最后才是促发展。

2019年第6期《中国经济周刊》封面