2019年第2期《中国经济周刊》封面

《中国经济周刊》 记者 胡巍|北京报道

责编：周琦

（本文刊发于《中国经济周刊》2019年第2期）

在中国，水、电、燃气实施分户计量收费，民众不仅认可，也早已习惯。但在北方集中采暖区域，热费是否也要分户计量，一直有诸多争议。

事实上，采暖按面积收费更常见，但分户计量收费方式也存在已久。国家相关部门在2000年便提出“分户计量”的改革方向，热费多少与用热多少直接挂钩。

热作为一种商品，在市场经济体制下，用多少热交多少钱，似乎并无不妥。

那为什么改革始终难以推动呢？有人指出，按热量计费，对于居住在老旧、保温效果不佳小区的中低收入人群来说，他们的供暖费用反而会因此大大增加，而这些房子大多是1998年房改启动前建成，分配时居民本身就没有选择权，让他们来承担增加的费用，有违公平。

由于供热一直有“保民生”的社会责任，传统的计费方式也存在着一定的“劫富济贫”倾向——保温效果好、耗能低的公共建筑，热费往往高于住宅。而一些老旧小区，保温效果差、能耗高，热费的收取率却较其他地区低一些。实质上，从公共建筑高额收取的热费，有不少正是补贴到了这些小区。如果按热量计费，这种补贴的基础或不复存在，热企的压力将会陡升。

对于部分热企来说，“多退少不补”的政策，使他们在推行热改的过程中难言积极——若按热量计费结算时低于按面积计费，热企要按热量使用情况收费；若按热量计费结算时高于按面积计费，热企只能收取按面积计费时的热费。

绝大多数业内人士认为，把热计量收费作为目标，逻辑、方向正确，关键问题在于如何计费。由于热具有传导性，不同户型、不同楼层、不同小区，热量的传导和散发状况千差万别，如何公平计费成为当前的一大难题。

而热表读数是否准确，也备受质疑——有业内专家直言，当前的分户计量热表读数均经过“修正”，甚至学者们想研究课题都找不到真正的数据。

中国工程院院士、国家能源专家咨询委员会委员、清华大学建筑节能中心主任江亿认为，热力公司是企业，要缴税、盈利，可又面临着“多退少不补”的收费封顶的政策。但没有这个政策，老百姓又可能反对，因为达到同样的温度，不同住户的耗热量可能相差几倍。“多退少不补”打压了部分热企推动热改的积极性。

北京市相关部门的前官员认为，热计量收费脱离了中国实际。中国目前供热能力有限，目标在于保障最低温度达标，老旧房屋改造和供热系统节能改造也没有完成，推行分户计量收费操之过急。

来自丹麦的世界供热领域巨头丹佛斯，并不讳言自己参与了中国热改。他们认为，以丹佛斯在世界各地项目的经验看，中国的热改方向没有问题，当前遇到的难题是政策执行贯彻不力所造成的。

来自国际组织的相关专家介绍，欧洲已经在快速推进分户计量，德国的普及率甚至已达到100%。

从国际趋势看，按热量计费似乎已是势在必行。

中国工程院院士、国家能源专家咨询委员会委员江亿：

现行热计量改革很难解决公平问题

2002年开始的供热改革虽包括民营企业是否可以进入供热市场等讨论，但核心是把按面积计量改为按热量计量收费。

当保民生和挣钱发生矛盾时，一定是优先保民生

当时的中国，有不少下岗人群和低收入群体，热费收缴率只有70%～80%。那时候供热企业主要是国企，甚至由国有事业单位负责城市供热，热费收不上来，供热企业就面临两难。

上世纪90年代末，哈尔滨热力公司有次收不上热费，一狠心停了那栋建筑的供暖。结果政府方面认为此举影响安定团结，热力公司负责人被撤职。这件事对供热行业触动非常大，说明不能随便关阀门，因为供热是保民生。供热企业一方面是企业，需要盈利、缴税，另一方面又得为社会保民生。当保民生和挣钱发生矛盾时，一定是优先保民生了。

分户计量需要改造管道系统。我国较早期建设的房屋，暖气管是垂直连接的，楼上楼下的暖气不可分。为了配合热计量，管道需要改为水平连接，一户一个阀门，当某户关闭阀门时，楼上楼下不受影响。

其次还要安装热表。2003年左右，多地开始安装热表，开辟出了一个新市场。例如，若北方地区有100亿平方米的采暖建筑，每户按100平方米计算，每安装一个热表大约要1000元，全国市场就能达到千亿元的规模。

最先提倡热计量的，实际上是国外节能环保界人士和国外的热计量企业。

热量会传导，没法完全算清账

不过，供热计量面临一个难题——热表与电表、水表、气表的计量区别非常大，热量能够通过墙体传到邻近房间，很难完全算清账。

中国主要的居住建筑是大型公寓，而供热的基本原理是，屋子散出多少热，暖气就补进多少热量，以维持室内温度不变。同一栋大楼里，楼顶把角位置会有三面甚至四面外墙，而中间的住户家可能只有一面或两面外墙。如果两户都是100平方米、同样维持20℃室温，楼顶把角消耗的热量可能是中间住户的三四倍。如果按热计量收费，一个冬天双方付出的费用差距或达两三千元。

此外，如果中间住户把暖气停了，由于上下左右的邻居开着暖气，比如均为20℃，中间住户家中的温度大概也能达到16～18℃。这样一来，中间住户一分钱不用交，但邻居消耗的热量却增加了。

因此，住户之间的隔墙是否需要加保温材料也曾引发过讨论。有人认为，隔墙也需要加保温材料，否则分户计量会不公平。

外墙包裹保温材料可减少热量损耗，对全楼都有好处，但在中间隔墙加装保温材料没有意义。要是我家开着暖气，又不想让热量传到你家去，就好比我是有钱人，吃完饭剩下的饭菜，宁可倒了也不给穷人吃，于情于理都不合适。而且隔墙加保温材料，当两侧都供暖且温度相同时，保温材料无任何作用，白白浪费材料。

由于公寓楼内各户散热情况不同，有业内人士开始研究出修正方法，制定修正系数，以减少建筑物端部顶层住户与中间住户的热费差异。可是，修正的依据是什么？中国的建筑千差万别，修正系数能符合实际吗？计量收费就是要做到有所差别，如果套用修正系数，各家各户又差不多了。说得极端一点，还不如按面积计量省事。

住建部提出，热价由两部制逐渐向一部制过渡。两部制热价就是按面积收取一定基础热费，再根据用热量收取计量热费，逐渐加大计量部分的收费比例。

收取基础热费有一定道理，类似于公摊。因为供热的管道系统建设到这栋楼，就算有一户不用暖气，但其他住户要使用，供热系统也得把不用的那一户连接上。但是按面积收费和按热量收费的比例应该怎样确定？要是面积收费比例太大，计量的影响太小，计量收费的目的就被弱化了；面积比例小、热量比例大，各种矛盾又会突出。

鼓励建筑节能和行为节能

计量收费的一个重要目的是鼓励建筑节能。计量收费提出时，中国已着手开展建筑节能工作，加强新建房屋的保温效果，并对老旧房屋进行节能改造。

买房时，如果按面积收取热费，买什么样的房子都一样。而按照计量收费，开发商如果加强了保温，可能房子贵一点，但每年的热费实惠一些，消费者也愿意买。购房者挑房子的时候也会对户型、位置有所考虑。

计量收费还有一个目的——防止室内过热。原来按面积收费，不少住户对温度过高并不在意，若按计量收费，有些住户就会把暖气温度调低。

按热量收费、搞热改的动机就是两条，一个是对房子说话，鼓励建筑节能；一个是对人说话，鼓励行为节能。

“劫富济贫”，没人说穿的本质

北方地区在2000年之后盖的房子保温情况良好，比如北京，1平方米大概消耗0.2吉焦(每采暖季，下同)的热量。但是上世纪八九十年代甚至更早期盖的房子，1平方米可以消耗0.3～0.5吉焦。一些平房因为保温效果差，耗能更多。

然而，住老房子的人，恰恰包括广大收入相对偏低的群体，如果按照热计量收费，他们的缴费反而更高。他们的房子也不是贪便宜买来的，而是住房制度改革前分配得来的，当初就缺少选择权，责任怎么能让他们承担？

供热企业也为商场等公共建筑供热，由于很多商场的建筑保温做得好，每平方米耗能甚至不到0.1吉焦，但热费却比住宅贵。有些老百姓住的平房耗能多，热费反而可能收不上来。热企是从一些地方多收钱，反过来补贴低收入群体。本质上是这样，但没人说穿。

若改为热计量收费，大商场缴费可能会少很多，而老旧小区居民过去缴费率本就不高，如果用热多了还要多交钱，或许会有更多人不缴费。这样一来，供热企业两头赔钱，而实施热计量改革的主体恰好是热企。要是通过改革把饭碗砸了，它还会推动吗？

住建部推行热计量收费政策时，制定了收费的上限，即“多退少不补”的政策。比如，某一户过去按面积收费是2000元，现在按计量收费只花了1500元，热企要退给这户500元；但如果另一户比以前用热更多了，按计量要收费2500元，但仍然只需缴纳2000元。

热力公司是企业，要缴税、盈利，可又面临着这个收费封顶的政策。但没有这个政策，老百姓又可能反对，因为达到同样的温度，不同住户的耗热量可能相差几倍。“多退少不补”的政策打压了部分热企推动热改的积极性。

热表数据大多是编造出来的?

技术问题也会导致成本上升。

热表长时间使用后会老化，读数可能发生漂移，一般每3年应标定一次。标定一次热表需要花费五六百元，维护成本太大。所以，硬让热企分户计量，他们很难做到，就只好造假。从装表到现在很多年了，我没见过哪家企业能完整拿出一套某小区分户热量实测数据来。拿出来的，大多数是编造出来的。

热表数据不准，除了技术问题，还有管理不透明的原因。

如果热企把某个小区的数据公布，这家5000元，那家3000元，还有一家1000元，小区里不得炸锅？一些数据看着靠谱，实际是有人编过的。

“修正数据”和“编数据”没有区别。各大高校研究供热，很多专家都想分析热计量数据，但为什么没有一篇论文研究这个大数据？因为数据本身不靠谱。

“分户计量”国内外企业的利益之争

当前的分户计量，实际上是向欧洲学习。

曾有一批专家、住建部官员去芬兰考察。令这些专家和官员们吃惊的是，芬兰相关负责人称他们并没有实行分户计量，而是分栋计量。

几年前，国外某著名热表企业的中国首席代表曾表示，“分户计量”是一个翻译错误，Per-unit是指“分（供热）单元”，此前被错误翻译成了“分户”。

之所以外企在影响了中国热改进程后又改口，背后是利益问题——如果只给每栋楼安装一个热表，市场很小，可如果每家都安装热表，市场就很大。“一户一表”有一批欧洲企业在中国推动，过去国产热表市场份额小，现在国内企业技术进步了，外企开始失去市场份额，就反过来说翻译错误。

此外，分户计量还会遇到中国国情。

欧洲的住宅和中国不同，有很多单体别墅，而中国的城市住宅大多是公寓楼。即便是欧洲的公寓楼，户数也较少，经常是一梯两户，每户的差别很小，而中国每家每户的外墙面积差别非常大。

分户计量还涉及房屋空置率问题。中国的新房空置率较大，一些地区一栋楼里甚至空着一半房屋。业主不在这里住，或者一整个冬天不用暖气，热表没走字，是不是可以不缴费？

河北承德的一个调查报告显示，空置率越高，单位建筑面积的能耗越高。一栋楼里如果有100户，住满的情况下1平方米能耗可能只有0.2吉焦，住50户1平方米的能耗可能会升至0.3吉焦，如果只住10户，1平方米的能耗或可达0.5吉焦。

建筑物作为一个整体，不管是公寓还是别墅，都应该对这座建筑物整体收取热费，之后再在楼栋内部解决如何分摊热费的问题。

国外就有比较成熟的经验。以芬兰为例，芬兰的公寓实行公司制，住户就是公司的股东，股份由住房面积等因素决定。一户占了2%的面积，就好比占了2%的股份。作为整体的暖气设施是共有的，使用、修缮、管理等，都按股权协商分摊。

计量收费目的是鼓励行为节能，大家自觉调节温度，这取决于整体公民素质。要形成节能文化，一幢楼内自行管理，对大家都有所约束，像拒绝随地吐痰一样。

计量收费的前提是建筑节能要达标。

国家每年都拨出一笔固定经费进行建筑的节能改造。但如何使用经费却没有明确标准，一些建筑的保温效果相对较好，却被优先改造了。

应把建筑节能改造和热计量改革综合起来考虑，成立一个同时负责两项事业的基金会。基金会成立后，热企就可以完全市场化运作，由基金会承担“保民生”的社会责任。

住在老旧小区的低收入群体由于保温不好，耗热量大，可以由基金会支付超出的热费。如果某小区补贴的热费太多，说明其建筑保温效果不好，基金会就能精准实施建筑节能改造。

政府监管部门前官员：

热计量收费脱离了中国实际

据悉，欧洲的分户计量以舒适型供热为主，而我国很长一段时间里采取的是苏联保障型供热模式，两者的供热系统设施不同。经过长期的建设，欧洲能够实现从低温到高温的调节控制，而我国的目标还在于保障最低温度达标。

北京市相关部门一位前官员在接受《中国经济周刊》记者采访时说，现在推进的分户计量，相当于我们用着欧洲的热计量技术，运行在苏联的供热系统上，本来就供热不足，分户计量促进行为节能将会大打折扣，“把热计量收费作为目标，逻辑与方向完全正确，但脱离了中国实际。”

行为节能潜力只占7%～10%

他认为，推进供热改革要分三步走。第一步要明确目的，即节能；第二步要弄清楚节能的百分尺，也就是节能空间在哪里；第三步是根据节能百分尺确定技术路线。

“北京市曾委托科研机构做了大量调查研究，结论是热量损耗主要由建筑的围护结构不保温造成，这部分有60%左右的节能潜力；其次是供热系统不节能，如管网的老旧、漏水等问题，这部分有30%～35%的节能潜力；行为节能在百分尺中只占7%～10%。”该前官员说，要节能，需要先从建筑的围护结构入手，其次是改善供热系统，最后才是行为节能。

目前，北京市老旧房屋的改造和供热系统的节能改造没有完成。

据悉，热改开始后，北京的策略是，把能做到的事情优先做起来，例如对楼栋进行热计量，内部按面积分摊。通过对楼栋计量，弄清楚建筑和供热企业的系统是否节能。

“当时的相关技术路线，第一是先公建、后居民，第二是先新建、后既有，第三是先改造、后计量。”该前官员说，北京相关部门为此做了大量工作，包括抓资源整合，把锅炉更新为现代化锅炉，做系统改造和老旧房屋节能改造等。

经过一系列工作，北京市居民采暖耗能水平大大降低，31个大型供热中心能效从55%提升至85%～90%。“这些都跟计量没多少关系，但推进这些工作，实际为供热计量创造了好的条件。”

分户计量成本太大，得不偿失

欧洲建筑的内外保温做得很好，一户停止用热对邻居影响不大。但中国房屋的热传导性较高，一户停热可能会导致其他住户温度降低1℃，而停热的这户实际还能保持一定温度。为了保证其他住户的室温达标，供热公司反而需要加大供热力度。

该前官员认为，完全的公平很难做到，不公平的现象是热计量无法解决的。

此外，热计量还涉及到成本问题。

该前官员说，据他们计算，分户热计量每年每平方米要增加三四元的投入，而这部分费用由谁承担成为难题。而且，这些成本的投入与节能效益相比并不一定划算。“据我所知，北欧的计量就是分楼栋计量，分户计量成本太大，得不偿失。”

此前，国家要求新建住宅必须具备分户热计量条件，但执行效果并不好。

据了解，有部分开发商的分户热计量设施建设难以保证质量，甚至存在验收通过后拆除热表的现象，政府部门的监管工作也未完全到位。

“让开发商承担分户热计量的工程建设，他们必然希望节省成本，购买热表首先考虑价格，而不管事后能否正常运行。在这种情况下，供热企业执行分户计量就十分被动。所以，体制也应该改变，应该由开发商支付费用，供热企业负责相关建设，在山东等地就是这么实践的。”该前官员说。

他介绍，事实上，在部分达到分户计量收费条件的地方或小区，难以推动的原因在于，居民、开发商等多方受益，但供热公司却被排除在外，供热公司恰恰要为此增加大量成本，因此不愿推动。

部分居民对公摊区域也要缴纳热费表示不满。（视觉中国）

供热公司：

分户计量是否节能，两企业说法不一

在热企看来，分户计量收费要求硬件设施和相关政策的细化都得做到位，但自己作为分户计量的主要参与者，又时常很被动。

据悉，在大部分地区，分户计量相关设施的建设过程中，热企很少有发言权。若管道安装不合理，热企只能提出建议，采纳与否由开发商决定。

另一方面，供热由福利转向市场化需逐步实施，在燃料费等费用上涨而热价未涨的情况下，热企既要自负盈亏，又要做公共事业，面临两难。

据北京某热企介绍，在当前技术条件下，尤其是热改推行后的新建住宅，如果仅为满足分户计量，是可以做到的。“但分户计量不等于分户计量收费，热计量只是一个参考。物价部门审批的热价，定价标准仍以面积收费为基础。”

上述热企认为，分户计量理论上可以节能，但他们的实际感受是节能效果不明显。“这一研究课题很有意义，但眼下不能解决企业的实际问题。”

而中部省份的另一家热企认为，分户计量收费是一种切实可行的政策，且用户的“行为节能”起到不小的作用。

这家中部省份热企2008—2018年10个采暖期结算情况显示，约70%的用热户实现了节能节支。实现节能节支的用户中，约1/3在整个采暖期单位面积的耗能量比节能建筑规定的供暖耗能量指标还要节能30%，“这部分节能我们认为是用户的‘行为节能’”。该热企介绍，同类型的居民建筑按计量收费比按面积收费节能20%以上。

这家中部省份热企负责人认为，分户计量可以促使用户的节能意识转变为节能行为。“根据我们的经验，大部分居民每年每户可减少300多元的热费支出，有的用户热费节约甚至超过千元。”

他介绍，从全国来看，计量热价水平差别很大，有些城市的计量热价过低，在“多退少不补”政策下，用户没有节能却可以省钱，供热单位付出了“额外”劳动，供暖收入却大幅减少，挫伤了供暖单位开展分户计量的积极性；有些城市计量热价过高，甚至有的城市大面积出现分户计量用户的采暖费高于按面积热价收费用户，挫伤了热用户节能的积极性。

此外，计量收费还存在很多难题，比如公摊部分的计量热费。

上述北京热企称，热费的公摊类似于买房公摊，“我们的解释工作主要基于数字，更多的是解释概念，如果真弄出一套公式，业主可能更不好理解。而且，一旦完全公开计量数据，不同小区、住户就可能有差异，这个差异很难解释清楚，弊大于利。”

在热费公摊的实际操作过程中，该热企发现，不少楼盘的地下室、车库也安装了暖气片。“地下室一般是谁在使用呢？不一定是业主，也不是热企。”

丹麦供热巨头丹佛斯：

分户计量平均节能可达约20%

丹佛斯在供热领域拥有70多年系统控制和运行方面的经验。

丹佛斯供热事业部中国亚太及印度区总裁于泳溟介绍，在丹麦的一个项目中，1991—2005年共有7个住宅区实施分户计量收费，用户最多可节能30%，平均节能15%～17%。“基于众多欧洲其他国家的项目案例和研究表明，在用户具备自主调节室内温度的基础上，让用户清晰知道自己的能耗值，通过用户的行为变化可实现节能10%～30%，平均节能大约20%。”

北方每年可节约3800万吨标准煤以上

于泳溟认为，分户热计量的重大意义，还在于通过计量手段，提高供热单位的运行效率，加强广大消费者的能源意识，推广可持续的“能源文化”。

2015年，中国建筑能源消费总量为8.57亿吨标准煤，占全国能源消费总量的20%。其中，北方城镇采暖面积和能耗分别为129亿平方米和1.93亿吨标准煤，采暖能耗强度为14.9千克标准煤/平方米。如果实现热计量收费，按照丹佛斯提供的数据计算，每年至少可节约3800多万吨标准煤，减少5000多万吨二氧化碳气体排放。

由于房屋保温效果、散热情况不一样，有人担心分户计量收费有违公平原则，于泳溟对此回应称，分户计量恰恰体现了公平性原则。“在市场上购买商品房，本身就是一种自由的选择行为。老百姓花了更多钱，买了保温好、能耗低的房子，但是要按面积交一样多的供暖费，这并不公平。”

于泳溟认为，在集中供热条件下，分户热计量的实质是取消不公平的福利供热。“在同一栋居民楼的管网系统中，存在近端用户与末端用户，由此造成室温差距较大，但同样的居住面积也要交同样的热费，也不公平。”

以楼幢入口为结算点是吃“大锅饭”

相对于分楼栋计量，丹佛斯认为，分户计量是更优选择。

“如果单纯以楼幢入口为结算点，用户还是有吃‘大锅饭’的想法，不能真正实现自主的行为节能，计量也就失去意义。”于泳溟说。

分户计量实施以来，节能效益并不显著，因此部分学者、业内人士等对热计量改革的政策持怀疑甚至否定态度。于泳溟认为，改革中出现的一些问题，不能证明是政策有问题，而是由于政策执行贯彻不力所造成的。“比如，热表明明安装并且开始读数了，为什么不按计量收费？热表空转，老百姓的节能行为不能产生经济回报，直接导致他们放弃了行为节能的实践。再比如，热表质量不好，导致有人以此为借口拒不执行分户计量收费。但热表质量差不是分户计量政策造成的，解决的办法不是废除分户计量，而是加强质量监管。”

还有业内人士认为，分户计量在欧洲并不普及。于泳溟回应称，目前欧盟供热计量法规的要求是达到“终端用户”级别的分户计量，在德国等国家，分户计量已经是一种普遍做法。仅2016年，欧盟热量表共销售360万块，到2019年，欧盟热表数量将达到670万块，热分配表（编者注：一种区别于热量表的热计量装置，一户可能需要多只）2580万只。

呼吁将已安装的热表真正使用起来

丹佛斯是中国供热改革的积极推动者，也因此被疑为扩大其在华的商业利益。

“支持热改，首先是基于我们在节能领域的专业知识和理解，认为于公于私都是一件好事。企业利益与社会利益并不矛盾，在利益一致的前提下，企业行为才真正体现了企业的社会责任感。”于泳溟说，丹佛斯目前对于热改的支持，目的和重点均不在于扩大热量表的销售，而是呼吁将已经安装的热表真正使用起来，“这一点非但不能给我们带来利润，反而要为售后服务（如热表的运行维护）付出成本。”

丹佛斯认为，无论是从国内局部成功的经验看，还是参照欧洲（特别是北欧）成熟成功的经验，“我们确信分户计量是正确的技术路线”。