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来自宁夏红寺堡移民安置区的一线调研:生态移民,如何增收?

调研发现,近年来,尽管该区移民收入来源有所丰富,但增收难题有待破解。

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文 | 张正

责编:陈栋栋

(本文刊发于《中国经济周刊》2018年第48期)

生态移民问题几乎在世界上任何一个国家都存在,如何实现“移得出、稳得住、有发展、能致富”是全世界共同的课题。

作为全国最大的生态移民扶贫开发区之一,宁夏红寺堡生态移民安置区移民增收问题一直受到外界关注。

调研发现,近年来,尽管该区移民收入来源有所丰富,但增收难题有待破解。

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p71-2 宁夏红寺堡区通过举办葡萄采摘旅游文化节等活动促进生态移民增收致富。视觉中国

宁夏红寺堡区通过举办葡萄采摘旅游文化节等活动促进生态移民增收致富。(视觉中国)

长达10年的移民工程

红寺堡位于宁夏中部,红寺堡一词始于明朝,时为屯军牧马之地,属三边总制宁夏镇灵州千户所管辖。

红寺堡地区的移民开发可以追溯到汉代时期,甚至更远,红寺堡地区的人口迁入和迁出,就形成了迁移活动。红寺堡现辖区域由同心县新庄集乡、同心县韦州镇、中宁县、吴忠市利通区等地规划组成。

从1967年起,红寺堡地区划归某军区作为军事用地。宁夏扬黄灌溉工程移民开工建设以后,红寺堡的军事用地全部移交给当地政府作为扶贫扬黄灌溉工程开发用地。

1998年6月19日,宁夏自治区政府决定设立宁夏扶贫扬黄灌溉工程红寺堡开发区,行政隶属关系上隔断其与有关市县的联系。同年11月,决定成立宁夏扬黄灌溉移民工作小组,下设红寺堡区管理委员会,为县级机构统一管辖开发范围内的乡、村各级组织。成立了红寺堡区扬黄灌溉指挥部,开始了长达10多年移民工程。

移民搬迁对象主要是同心、海原、西吉、固原、彭阳、泾源、隆德等7县生活在高寒、土石山区、干旱带等就地脱贫无望的农户。此外,还有政策规定必须退耕还林还牧的封山育林的农户和中宁县的部分农户。

增收乏力,三大问题掣肘

调研发现,红寺堡区移民户收入增长存在三大问题:

首先是自然资源限制。

红寺堡区是宁夏生态环境较为脆弱的地区之一,常年干旱少雨,水资源短缺;地处半荒漠草原之中,土地沙化、盐碱化严重,土壤贫瘠,农作物种植以小麦、玉米为主,品种单一,产量不高,造成农业结构不够合理,产出较低。有些地方沙漠侵蚀农田。水资源严重缺乏和土地资源紧缺是制约红寺堡区经济社会发展的最大问题。

虽然人畜饮水问题已基本上得到解决,但是,红寺堡区当地水资源量少质差,可利用的水资源十分有限,水资源严重短缺。

当水资源缺乏时,农业收益降低,加上近几年干旱,以前是有多少亩土地,就灌溉多少亩,但由于现在人口的增加对黄河水灌溉有了明显的限制,如果不能灌溉,这里的农民仅靠天吃饭将没有一点收益,投入大于产出,只能减少耕种的土地,土地量的减少也是农民基于经济利益权衡之下做出的选择。

一些地区灌溉不足,另一些地区则因为土质条件不佳导致排水不畅,造成荒漠化和盐渍化并存,特别是在中部干旱地区,尽管采取了一些措施控制土地的荒漠化和盐渍化,但效果不明显,且改造成本高,很难得到移民的支持。

比如,红寺堡区大河乡大河村 30%以上的土地已经盐渍化,无法种植粮食作物,通过开沟和埋管等方式排除盐碱可以减轻土地盐渍化,但村民反映,效果不明显。目前在盐渍化不太严重的土地上可以种植枸杞,但是如果盐渍化得不到有效控制,严重盐渍化的土地只能抛荒。

土地是重要的生产资料,过去实行土地承包到户经营,一度解决了农民温饱问题,极大地调动了农民生产积极性,但现在弊端越来越突出,给农业产业化发展带来了严重影响。

一方面,农村土地的分散经营,制约了农业机械化、产业化进程,降低了土地的有效利用率,影响了农村劳动生产率的提高;另一方面,静态的承包地无法根据市场需求进行流转,难以集中到种粮大户手中,从而影响了农业集约化经营,造成农业产业规模小,效益得不到提高。

其次是移民户自身能力有限。

目前,红寺堡区每百名农村劳动力中文盲、半文盲占 30%以上,小学程度占 35% 以上,即小学文化程度以下人员占农村总人口近 70%。劳动者文化素质低,不只是表现为思想观念落后,而且意味着科技素质偏低,缺少一技之长。加之不适应迁入地的生产生活方式,困难较多,如果遇到疾病灾害等,极易返贫。

现代人力资本理论的先驱西奥多·舒尔茨指出:“人的知识、能力、健康等人力资本的提高对经济增长的贡献比物力、劳动力数量的增加要重要得多,在改变穷人的福利中,决定性的生产要素不是空间、能源和耕地,而是人的质量的改进。”

由于农民知识技能少,红寺堡区农业新技术的转化与应用困难, 技术问题成为制约一些优势特色产业快速发展的瓶颈。此外,由于人力资本存量低,很多扶贫资金由于操作、开发不当,不仅没有产生递增效应,反而使这些投资损失殆尽,有些甚至还背上了沉重的债务包袱,陷入了“人力资本水平低—素质技能不强,难以进入资本市场,没有创新精神—贫困”的恶性循环之中。

再次是非农就业存在困境。

非农就业收入对移民家庭来说越来越重要,但是逐年下降的薪资水平、就业机会减少的情况也非常普遍了。村民普遍反映的直观感受是“人多了、活少了、钱少了”。

这个现象的背后有着更为深刻的原因。一是结构性的经济因素。经济下行,建筑业和工业萎缩,这构成了工作机会减少的一个根本原因。二是伴随着移民迁入,相应的工作机会也日益减少。

非农就业对移民来说已经是越来越重要的收入来源,那么,稳定就业也就越来越重要。在非农就业中劳务派遣制度下的劳动权益保护与劳动保障存在缺位现象。

劳务派遣制度是企业和打工者间的桥梁,使劳动力资源能够得到有限配置。但对于村民来说,劳务派遣打工方式也有一定的风险存在。在劳务派遣制度下,打工者无法和正式的工人同工同酬,也缺乏应得的福利保障。

在当下这种劳务派遣制度中,雇佣关系不够明确,多数没有签订劳动合同,一旦出现伤亡事故,维权难度大,对打工者及其家庭来说,就是重大打击。不但会造成家庭返贫,也会给当地政府带来不小的负担。

激活要素资源,提高工资性收入

在调研中发现,如何促进红寺堡区移民户增收,有三方面建议:

一是加快土地流转,推进土地集约化经营,提高土地产出率和效益。

在土地流转中坚持依法流转,切实保护农民合法权益。通过流转,使一些耕地面积少、生产单一、收入水平低的农户向非农产业转移,以进一步发展农村二三产业和特色经济,促使农民广开收入来源渠道增加收入。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权,完善流转办法,逐步发展适度规模经营。

要稳定和完善土地承包关系,使农民拥有土地的长期使用权。只有这样,才能让农民放心地生产,在土地上增加投入,克服短期经济行为,并保护好耕地,走可持续发展道路。

二是解决农产品产销通道问题。

打造“葡萄、枸杞、草畜”三大产业集群,推进一二三产业深度融合,以产业发展为突破口,破解移民户增收难题。

市场是现代农业的一个重要因素。当前红寺堡区市场体系的发展还是滞后的,严重制约了农业产业的发展。

为此,要加强农村基础设施建设,通过多种渠道改善交通运输状况,为农村经济发展提供畅通条件。支持重点农产品批发市场建设和升级改造,落实农产品批发市场用地等扶持政策。支持大型涉农企业投资建设大型优质农产品物流配送中心,加大力度建设大宗农产品仓储设施,完善鲜活农产 品冷链物流体系。

三是大力发展劳务经济,提高农民工资性收入水平。

继续优化移民户收入结构,加速农村劳动力转移步伐,由出台的劳务经济补偿机制带动大量劳务经济兴起,不断带动劳务输出,通过政策引导鼓励农民外出务工,不断利用扶贫培训政策,大力提高农村劳动力素质和专业技能,大力完善劳务派遣制度。

乡镇以及村集体要更加积极地在劳务派遣制度中发挥作用。政府的劳务派遣组织,面对企业,比村民有更强的协商能力。同时,面对村民,也更能够获得更多的信任。实际上,由乡镇政府或村集体主持的劳务派遣组织还可以在公益方面有所作为。

将劳务派遣机构定性为“社会企业”或者“非营利性组织”。这就确保了公司和其他私营企业不一样,不与村民分利。此外,这种组织可以更多地承担集体协商的功能,帮助村民维护自身的权益,还可以在纠纷出现的时候代表村民协商。

如果公益性的劳务派遣制度能够切实执行上述功能,那么其最显著的效果将是保护农民免受损失,使其不至于返贫,从长远看,也有利于移民的非农就业正常化。

(作者所在机构:中央民族大学经济学院)


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2018年第48期《中国经济周刊》封面


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(网络编辑:崔晓萌)
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