安徽界首市市长何逢阳（《中国经济周刊》首席摄影记者 肖翊 摄）

界首：从贫困县到国家高新区的探索之路

《中国经济周刊》 记者 郭芳|北京报道

在很长一段时间里，年轻的博士市长何逢阳一直在寻找从政的意义。

带领80万人口的贫困县级市界首摆脱贫困，这一定是意义之一，但他认为还远远不够，如何实现持久的繁荣和振兴，这或是作为主政者更长远的命题。

不过，在不太长的时间里，界首从一个布满了沉疴旧疾的贫困县起步，探索出欠发达地区实现创新驱动发展的现实路径，堪称县域经济发展的样本。

曾经的“小上海”沦为贫困县

界首是豫皖边界的一个县级市。抗战时期，由于交通闭塞，未受日军侵犯，上海、南京等城市商人纷纷迁往界首，一时之间，界首商贾云集，繁荣兴旺，故而有“小上海”之美誉。

解放初期，这个地方有烟厂、酒厂、电厂、造船厂、造币厂等等，工商业颇为发达。到了上世纪八九十年代，沙河特曲、奇安特、北大富硒康等工业产品享誉全国，一时有“南有宁国，北有界首”之称。最辉煌时期，连续4年进入安徽省十强县。（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第47期）

但在90 年代后期，由于国企改制失败、发展思路混乱等原因，界首经济发展呈现断崖式下滑。1998—2004 年，界首GDP 年均增速3.2%，同期，全国、安徽省GDP 年均增速8.77%、9.56%。2004 年，界首规上工业企业增加值仅2.1 亿元，工业税收不到1700 万元，全社会固定资产投资仅为4.24 亿元，62 家国有企业几乎全部濒临破产，界首发展进入最低谷，“界首之痛”是那个阶段界首人最深刻的记忆。

“1998年，界首的主要经济指标还在全省县域排第七，到了2004年，全部排在全省倒数。”界首市市长何逢阳接受《中国经济周刊》采访时说，“那些年，公务员的工资都发不出来，因为没钱交电话费，办公室的电话都打不通了，市长、副市长出差需要驾驶员垫付差旅费，家里没点钱的人都当不了驾驶员。整个经济滑到了谷底，政府已经无法正常运转。”

2012年4月，界首市被确定为省级贫困县，2014 年建档立卡贫困人口2.9732 万户6.41 万人，贫困村45 个，当年贫困发生率为9.73%。

十强县彻底沦为贫困县。

何逢阳回忆起2013年调往界首时的情形说：“一下高速进入界首，整个城市破烂不堪，没有一个公园，没有一条标准化的市政道路，没有一个像样的宾馆和酒店，甚至没有一样能拿得出手的东西。”何逢阳说，所有来看他的师友，都为他感到担忧。

“他们都觉得这个地方发展经济很难，因为它几乎没有什么特殊有利的条件，没有区位优势、政策优势，人多地少，资源匮乏。”在何逢阳的师友们看来，这个地方的经济用“一穷二白”都不足以形容。“因为‘一穷二白’还好一点，没有负担。而当时的界首背负着一大堆历史旧账，大量的历史遗留问题。”

刚当市长的头几个月，何逢阳每天进出政府大门，前呼后拥的都是乌泱乌泱的上访人员。

怎么办呢？

重返安徽省十强

界首市委、市政府确定的突破口还是在工业。

作为历史上的工业重镇，“界首的一些企业尽管倒闭了，但做企业的这些人还在，内化到人心的产业基因还在，发展经济需要顺势而为。”

但在曾任阜阳经济技术开发区副主任的何逢阳看来，当时的界首工业园区太土了，产业都比较低端。于是先更名为界首经济开发区，同时，界首市委、市政府提出要转型升级。

“观念的转变是最主要的，思路一开，天地就宽了。”何逢阳发现，多年的低迷之后，那里的干部和企业都有干事创业的冲劲，“他们有想法，我们当然要支持。”

“那时候，天天观察，谁愿意干事我们就支持谁。你一定要相信这80万人的力量，如果他们想干事，这个力量是阻挡不住的。”何逢阳说。

其中，科技局的干部干劲特别足。于是，市委、市政府就决定全力支持科技局长抓科技创新以促转型升级。

界首给出的政策是：第一，科技创新奖励资金不受预算约束，上不封顶。第二，科技创新奖励不与产值税收贡献挂钩，不论产值，不论税收，只要搞科技创新就支持。

政府方面信守承诺，及时兑现企业科技创新的奖励资金。2015—2018 年，界首的科技创新奖励资金从270 万元上升到2014 万元。

“这么一来，科技局就越干越有劲，企业越干越刹不住车。”

在短短的4年内，成效颇为显著。界首市获得安徽省的科技进步奖由1项增至8项，高新技术企业由16家增至76家，实现井喷式增长；全社会研发投入占GDP 的比重由1.56%增至2.4%，超过全国平均水平，位居皖北县市第一；院士工作站由0增至8 家，国家级博士后工作站达3 家，省级博士后工作站6 家，为全省县域之最；被授予国家级试点示范20多项，领跑全省；进入科技部确定的首批国家创新型县（市）建设名单，即将成为全国唯一成功创建国家高新区的贫困县。

同步增长的是界首的经济。从2015年至2017年，界首GDP增速连续3年位居安徽省全省第一。预计2018年规上工业增加值170 亿元，工业税收21亿元，全社会固定资产投资180亿元，与2004年相比，14年间规上工业增加值增长了约80倍，工业税收增长了约123倍，全社会固定资产投资增长了约42倍。

界首的工业经济总量重返安徽全省十强、位居第八，跻身全省制造业发展综合十强县（市）第五位、增长十快县（市）第二位。

发展的速度之快令人咋舌。

“刚开始的时候，有关方面也不相信甚至担心说，是不是因为想要政绩，数据注水了？为此，省直有关部门还专门派人到界首去做深入调研，调研之后，怀疑便打消了。”何逢阳说，“一个地方发展好不好，看人的精神状态就能看出来，如果企业的老板们都很焦虑、满腹牢骚，干部们除了吃吃喝喝啥也不会，一张嘴全是外行话，说经济发展快那一定是假的。而界首的那些乡镇干部们聊业务，聊规划、项目、预算和政策，已经非常专业了。”

贫困县创建国家高新区的现实路径

何逢阳始终认为，高质量发展才能稳定脱贫摘帽。

但他坦承，作为贫困县，界首创建国家高新区面临诸多困境：缺科技创新资源、缺重大产业基础、缺科技人才优势、缺科技金融支撑。“但就是在‘四缺’的情况下，界首却取得了创新驱动发展的良好成绩，探索出欠发达地区创建国家高新区的现实路径，实现了高质量的稳定脱贫和发展。”

在这个探索的过程中，界首的主政者们发现，县域科技创新存在的最核心的问题是，创新空间不足、创新主体不足、创新周期太长和创新机制不完善。

他们给出的解决方案是：第一，全域创新，旨在解决创新空间不足的问题；第二，全员创新，旨在解决创新主体不足的问题；第三，愉快创新，旨在解决创新周期太长、容易放弃的问题；第四，不给创新创业者设置障碍，旨在解决科技创新之路上的制度障碍和藩篱。

“如果一个企业为了一个小政策的申报得跑半天，不可能搞创新。”何逢阳颇为感慨地说，“千万不要高估政府的作用，尤其在科技创新这个问题上，很多地方抓坏了，就是因为政府太强势了。”

界首市要求职能部门服务企业必须奉行这样一个原则：企业需要的时候，立马出现；企业不需要的时候，远在天边，别打扰。

“企业服务必须是以企业为中心，而不是以政府为中心。”何逢阳说，在界首，企业负责人想找书记、市长反映情况，从来不去办公室，“都是我们去企业，各个部门的负责人都是这么做的。”

他觉得，这几年的探索，颇有成效。

“我们一直在探索脱贫攻坚当中高质量、稳定脱贫的长效机制和措施。”他认为，界首已经逐步在欠发达地区走出了一条创新驱动发展的路径，实现了科技创新对脱贫攻坚的有力支撑和带动。

“当然，我们不能为创新而创新。”界首市的态度颇为务实，“我们旗帜鲜明地讲，对企业的评价不以创新论英雄，欠发达地区什么样的企业都要有，高端要有，相对低端的也要有。”

毕竟，解决数十万人口的就业是现实问题。

80万人的诉求

界首的贫困发生率在过去4年内已从9.73%降至0.91%，预计2018年底顺利摘帽。

带领80万人口的贫困县脱贫当然不是一件容易的事。

“80万人都有各自的诉求，你不能不回应。” 何逢阳说。

每个月再忙，他都会选两天时间，自己带着生活用品，到农村贫困户家里住两天，然后在这个村里去走访，而且不能作事先安排。这几年来一直这么做。这也是界首干部们的惯例。

解决历史遗留问题也是不可回避的任务。“几年时间，在解决遗留问题上的支出，不低于10亿。很多人不理解，这10亿元，多修几条路不好吗？ 为什么要用来解决遗留问题呢？”何逢阳认为，“人民政府从来只有一个，无论谁来当市长，只是法人代表不同而已，但法人没变，这个问题必须搞明白。”

几年下来，他明显地感觉到了界首老百姓的变化。“政府门口乌泱乌泱的上访人员基本没有了。上访没问题，能解决的给解决，不能解决的给解释，我们之间不是对抗关系。”何逢阳手机里存了上千老百姓的联系方式，“我每天走路上下班，他们可以随时找到我反映问题，我们的关系已经完全不一样了。”

一位老上访户给他送了件衣服，他心里特别高兴，到北京来出差还穿着。

这位年轻的博士市长，在县域治理的探索中不断思考，他也真正想明白了从政的意义。