文|《中国经济周刊》特约评论员 葛丰

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第40期）

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）近日正式公布。该文件提出，力争用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

预算是政府活动和宏观政策的集中反映。它既是政府施政计划如何实施的基础环节，也是规范政府行为的有效手段。一个国家政府治理能力的高低，在很大程度上取决于预算管理水平的高低，因此，从国际通行经验来看，凡有为政府均不约而同地在不同时期，反复将预算管理确定为自身改革的关键着力点与重要突破口。

中国的预算管理体制一路走来，同样体现出不断革新的演进态势，甚至不乏在某些关键性节点上，以跳跃式的进展大幅突破旧框架束缚。此次全面实施政府预算绩效管理，就是新形势下又一次大胆的创新实践。

预算管理体制改革的目标，是推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。比照这一目标，不可否认当前以“控制”为主的预算管理体制，正日益暴露出一些突出问题，越来越难以适应向高质量发展转向的需要。

以“控制”为主的预算管理体制着重解决的是合规性的问题。这是一种相对易操作，但又明显带有权宜色彩的过渡性安排，因为这种安排绕开了公共管理中最大的难题，即激励的难题，因此落在实践层面，其很难有效避免资金使用低效无效等现象发生，甚至就连其重在解决的合规性问题，可能也会因为信息不全，或者被监管对象主动性“规避”，而难以完全达成目标（甚至有可能事与愿违）。

因此，全面实施以绩效为导向的预算体制，是一次具有质的飞跃的体制革新，因为它使得预算管理的重点，从“手段”回归到了“目的”，并且在真正意义上，去直面并且解决支出机构的激励问题。如果实施到位，不仅可从根本上遏制财政资金闲置沉淀、损失浪费等现象发生，最大限度契合民众对财政资金“取之于民，用之于民”的诉求，而且还可以借助资金这一对组织行为起支配性作用的因素，撬动政府全面推进职能转变，加速实现国家治理体系和治理能力现代化。

当然，这一改革必然是非常困难的。仅从技术角度来看，改革要啃下的“硬骨头”首先就是：伴随经济发展，人的偏好和需求趋于多样并且多变，因此，如何保证政府官员对居民和企业的偏好做出足够和有效的反应，进而使得这些多样化偏好相应转化为政府公共服务的绩效考核目标，必须要有前提性的制度安排。

这个前提性的制度安排可能会涉及到很多方面，其中非常重要的一点，就是要创造条件，让更多人参与到政府预算编制、监督、评价流程中去。《意见》提出，“搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受人大和社会各界监督”，其实就是对这一点的明确回应。

 2018年第40期《中国经济周刊》封面