（《中国经济周刊》记者 李永华 摄）

《中国经济周刊》 记者 李永华 | 湖南耒阳报道

责编：陈惟杉

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第38期）

当全国各地的学校都已响起琅琅书声，湖南耒阳却还有数千名学生刚刚领到新发的书本。

教室装修还不到两个月，地面仍是裸露的水泥地，窗户上摆放着炭包，走廊和楼梯台阶也没铺上瓷砖，宿舍粉刷的腻子灰还没干透，新买来的双层钢架床散发着浓重的松木味，夹杂着疑似甲醛的气味，宿舍和走廊放着不少绿萝之类的喜阴植物。

“这怎么住啊!”一位来送被褥的五年级学生的母亲皱起眉头，不断地叹气。更让她担心的是，之前在家门口走读的女儿要住校了，“这么小，什么都不会，就没人管了。”

9月10日，《中国经济周刊》记者来到湖南师大附中耒阳分校，看到部分校舍的装修仍未完成。（《中国经济周刊》记者 李永华 摄）

这是9月10日《中国经济周刊》记者在湖南师大附中耒阳分校看到的情景，这是一所民办全日制寄宿学校，临近107国道，远离耒阳市区，周围均是山野，有一趟19路公交车可抵达学校。

按照耒阳消除超大班额的工作方案，该校校舍承担着今年耒阳中心城区公办学校分流超大班额学生的主要任务，接收人数约8000人。孰料，这一方案从推出伊始就遭到诸多反对，正式实施的9月1日，更招致极大的反弹与冲突。

分流源起：消除超大班额

教育部规定，每班超过55人为大班额，每班超过65人为超大班额。消除大班额和超大班额是教育部近年来力推的工作。

8月底，十三届全国人大常委会第五次会议举行第二次全体会议，教育部部长陈宝生表示，确保2018年底基本消除66人以上超大班额（控制在2％以内）、2020年底基本消除56人以上大班额（控制在5％以内）。对于消除大班额的计划，他还介绍，定期通报各省份消除大班额进展情况，并建立了约谈制度。

今年4月，湖南省教育督导委员会对今明两年申报国家义务教育发展基本均衡县督查时发现，耒阳、邵东等12个今年接受国检的县(市、区)大班额现象十分严重；7月，湖南省教育督导委员会、省教育厅约谈这12个县(市、区)政府主要负责人和教育局局长，被约谈者递交了整改责任书。

耒阳的大班额现象究竟有多严重？

今年5月对外发布的《耒阳市2018年消除义务教育阶段学校超大班额工作实施方案（征求意见稿）》（下称“实施方案”）显示：2017年秋季，全市大班额697个、超大班额740个，而义务教育学校总班数为3782个。要完成2018年秋季开学，全部消除66人以上超大班额的目标，全市至少需增加学位10731个。

而实施方案提出的措施之一便是“合作办学，集中分流学生”，湖南师大附中耒阳分校的校舍成为一些中心城区超大班额学生的主要分流地，涉及的学生人数约8000人。

“不分流不行，今年是消除超大班额的最后一年，省里马上就要检查了，完不成任务肯定要挨处罚。”耒阳公务员系统人士刘明对记者说。

“放暑假之前，学校说过要把孩子分流到其他学校，说是因为班里人数太多，学校容纳不下。”耒阳城北小学一位学生家长说。

另有多位家长告诉记者，暑假期间，学校和相关部门都没有通知更具体的情况，“我们以为是分到附近的公立学校去，也没太在意。”9月1日开学，很多家长们才清楚自己的孩子要去位于郊区的湖南师大附中耒阳分校就读。

由于湖南师大附中耒阳分校是一所全日制民办寄宿学校，不少学生家长在得知方案后担忧其收费高昂，有学生家长反映，如果学生从公立学校分流至该校就读，据其收费标准，五年级每学期各项公开费用为2963元，但实际每学期费用达7000元左右。而该校初一学生各项费用合计可达1万元左右。这引发了一些学生家长的不满。

根据耒阳官方的通报，9月1日，耒阳市城区部分学生家长因对大班额化解分流方案及相关工作不满意，先后聚集到城区6所学校、市委、城北路与西湖路交会处及107国道拉横幅聚集、堵路，造成耒阳城区和107国道部分路段堵塞。当晚，耒阳公安局大门口陆续聚集600余人，与现场处置的公安民警对峙。9月2日凌晨，耒阳警方依法处置一起聚众冲击国家机关案件，抓获违法犯罪嫌疑人46名。

事件很快被平息。9月2日，湖南当地媒体报道称，湖南省委省政府要求，对群众反映的诉求，都要认真听取、合理采纳，确保开学正常秩序。衡阳公安机关释放了41名被抓的人员。

学生们也陆续到新学校报到。有家长说，“不读不行啊，总不能不让小孩读书了吧。”也有家长认为，到师大附中耒阳分校看过以后，觉得学校环境很好，愿意送小孩来读书。

为确保学生们到新学校读书，耒阳也制定了颇为严密的措施。刘明说，“市里面安排各级干部一对一负责分流学生，我也负责一个，现在已经到耒阳分校读书去了。”

“不是最好的办法，但没有更好的办法”

其实，虽然湖南师大附中耒阳分校（下称“耒阳分校”）是一所民办学校，但被分流至此的学生上的其实还是公办学校。

耒阳采取的办法是“租赁办学”，即由政府租赁耒阳分校教育资源，将鹿峰学校迁至耒阳分校办学，学校性质仍为公办，并承担中心城区消除超大班额学生分流主要任务。

按照分流方案，所有分流学生原则上保留原班建制，不足或超出部分由学校或其他流入学校所在的中心校统筹调剂整合。涉及分流年级的所有班主任和大部分科任老师随分流学生一起到新校任教。

在刘明看来，分流其实就是租了耒阳分校的场地，“五六年级整体分流，原来的班级、原来的老师、原来的同学，其实没有太大变化。”

耒阳市教育局称，租赁场地办学是一种过渡，租赁期间，并未改变办学性质，因而是符合国家政策要求的，并表示，“采取这种集中分流、租赁合作办学的方式化解大班额也许不是最好的办法，但就目前来讲没有比这更好的办法，因为这种办法快速有效：目前放眼城区只有耒阳分校有足够的学位承受万余人的分流任务，且一次性分流成功。只要分流成功，城区公办小学平均班额可迅速降至65人以内，少数学校通过扩班，直接消除现有超大班额。”

9月11日，《中国经济周刊》记者在城北小学、五里牌小学实地调查发现，各班教室人数已控制在66人以下，大部分班级人数在55人以下。

除了集中分流至位于郊区的耒阳分校，是否还有其他解决方案？

有耒阳当地居民称，据其现场调查，耒阳正源学校可接收近3000名学生，慈晖学校至少可接收1800名分流学生；此外，杜甫学校、振兴学校也有一定的分流接收空间。以此计算，大部分学生可就近分流。

不过，耒阳市教育局认为，这并非上策。“一是其他民办学校本身不同程度存在大班额现象；二是其他民办学校空置资源加起来也提供不了如此庞大数量的学位；三是分散分流不便于集中管理，更加难以操作和把控，优质教育管理资源不能集中，学生的公办教育权益难以得到保障，学生的安全隐患和不确定性更让人担忧。”

背后是否存在利益输送？

尽管如此，家长们还是有重重疑虑。

“全寄宿，孩子太小了，不会照顾自己”“只有一趟公交车，路上太远”……中心城区的城北小学附近学生若乘公交前往耒阳分校，约需一个小时。甚至有家长认为，集中分流至耒阳分校的方案背后或存在利益捆绑。

湖南师大附中耒阳分校宣传牌介绍，该校由耒阳市政府、湖南师大附中、湖南禄芳实业集团（下称“禄芳实业”）三方打造，建于2014年，占地600余亩，投资6.8亿元，建筑群达38栋。

根据2012年发布的招商方案，多项硬性指标与报名时间被质疑为湖南师大附中“量身定做”，其他机构毫无机会。当时就曾有媒体质疑存在“萝卜招商”的嫌疑，招商条件过于优厚。

招商方案显示，耒阳划拨600亩建校用地、周边预留500亩商业用地作为投资办学回报、连续10年每年补贴1000万元，合计1亿元。此外，虽然是民办学校，但是耒阳市政府将为该校当年实际聘用教师总数的60%提供财政全额拨款的事业编制，在学校工作满10年，该编制可转为终身编制。

9月9日，《中国经济周刊》记者在该校校园看到，学校已基本建成，校园规模远胜于城区内学校，但不少教学楼和宿舍楼还未装修完毕。至于预留的500亩商业用地，目前还是荒野，尚无动工的迹象。有耒阳官员称，这500亩地可能还未正式转让给禄芳实业。

当地市民说，学校建成后，招生情况并不好，“要不这次也不会有这么多空房子接收七八千学生。”

按照分流方案，市政府按鹿峰学校学生人数，参照有关文件标准，将教育经费拨付至湖南师大附中耒阳分校。

费用方面，耒阳分校的收费并不便宜。如耒阳籍生源初一学杂费8280元/学期，加上其他代收费项目合计9850元/学期；非耒阳籍学生合计费用则达10350元/学期。

这招来了家长们的疑虑。不过，耒阳市教育局解释，分流学生仅按公办学校学生收取生活费，1500元/生/学期生活费（折算下来合300元/月，不足15元/天，不足5元/餐），是当前公办学校最低标准。

据耒阳分校公布的公办学生收费标准，五年级每学期的自愿收费项目还有4套校服520元，床上用品450元等，加上1500元生活费，合计费用为2963元。

不少学生家长反映，自费项目的确可以自选，总费用未超过2900元。但一些家长未能消除的忧虑是，进入学校今后会不会有其他收费。

耒阳公立教育欠账到底有多少？

耒阳一位熟悉当地教育情况的人士陈浩（化名）认为，这次爆发群体事件，除了工作程序上的瑕疵外，更是耒阳教育问题的集中反映。

耒阳城区公共教育投入严重不足，跟不上城区规模与人口数量急剧扩张的趋势，公立教育资源无法满足生源需求，逼着市政府不得不去租赁民办学校办学。这应是最根本的原因，也是当地许多人的共识。

耒阳是湖南省城区面积最大、城市人口最多的县级市。据耒阳新闻网消息，“耒阳城区人口由上世纪90年代初的不足10万人，骤增到了现在的50余万人；城区中小学生由当时的2万余人，增加到了目前的11.9万人（占全市中小学生总人数的60.1%），增长之快、幅度之大，在全省绝无仅有。而城区公办学校，20多年来却仅新建了一所实验中学。按国家标准班额核算，耒阳城区公办中小学共缺学位5.8万个。”

公共教育投入严重不足，是因为缺钱吗？实际上，2012年以前，耒阳是全国百强产煤市（县）之一，其GDP曾长期处于湖南省第一方阵。

在陈浩看来，关键还是以前不重视公共教育投入，城市快速扩张，但教育规划配套没有跟上来。

除此之外，陈浩认为，教育资源结构性错配是耒阳城区公立教育资源短缺的另一重要原因。

单纯从总量来看，耒阳公办教育资源并不匮乏。据官方资料，耒阳至“十二五”末，共有各级各类学校464所（公办447所、民办17所），包括完全中学1所、高级中学2所、初级中学42所、九年一贯制学校10所、十二年一贯制学校5所、小学400所（含教学点）。

然而，城区之外的公办小学与初中都在快速凋敝。

生源快速流向城区，尤其是城区中的热门区域。“很多人到城市里买套房子，就是为了小孩读书。学生都走了，老师也留不下来，农村教育质量就越来越差，学生就走得更多，恶性循环。”刘明说。

铁路园小学一位学生的家长对《中国经济周刊》记者说，铁路园小学位于耒阳城区，“离铁路园小学不远的三顺小学是农村小学，全校只有四五个老师，七八十名学生，这还是在耒阳城郊，别说更远的农村小学了。”

与之形成鲜明对比的是，城北小学2018年一年级多达16个班。2017年，曾有媒体报道，耒阳市城北小学有部分班级学生人数超过90人，大部分班级人数在70人以上，拥挤不堪。

上述耒阳新闻网文章称，城区公办学位的紧缺，给了民办学校迅猛发展的可能。据统计，目前耒阳城区现有民办学校11所，在校学生近5万，其中小学生占城区小学生总数20%左右、初中生占城区初中生总数一半有余，普高生占全市普高生人数近40%。

陈浩认为，允许和鼓励乡村教师带编制进城，允许公办教师带编制进民办学校，甚至民办学校的教师可转公办编制，这是导致公办学校急剧萎缩，优秀师资力量大量流失的“罪魁祸首”，例如耒阳分校的部分教师就享受公办教师编制。

刘明反问道：“好老师都到民办学校去了，既有编制，又拿高薪，怎么会不去呢？”

教育投入周期长、规模大，在财政捉襟见肘的情况下，如何破解义务教育阶段读书难、读书贵的问题，耒阳面临着极大的困难与挑战。

长期以来，耒阳经济主要依赖煤炭产业，煤炭税费是该市的支柱财源，占当地财政收入的比例一度超过了50%。如今，煤炭产业衰落，而其他产业尚在培育。

据耒阳市财政局通报，自2012年以来，耒阳市财政收入出现负增长，2013年以来，实际可用财力不能覆盖“三保”(保工资、保运转、保基本民生)及其他必须保障的基本支出。截至2018年5月31日，耒阳市财政收入累计完成80726万元，同比减少14637万元，下降15.35%。而工资、重点民生项目等刚性支出逐年增长，本级财政入不敷出的现象逐年加深。

尽管如此，耒阳于2017年初启动了“一城五校”的“武广教育城”项目，被视为公立教育困境的破解之道。当地官媒称，待武广教育城建成后，有望增加城区义务教育公办学位10000个；加上新建的高中与职校11000个学位，整个项目可为城区增加公办教育学位2.1万余个，极大缓解城区就学压力。

5月29日，耒阳市武广教育城项目举行开工仪式。按规划，项目总用地面积约766亩，项目总投资约为11亿元，建设工期为4年。

2018年第38期《中国经济周刊》封面