《中国经济周刊》 记者 张璐晶 | 北京报道

责编：周琦

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第33期）

公开透明是现代财政制度的要求。党的十九大报告中明确提出要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”

自2012年起，清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心课题组每年定期发布《中国市级政府财政透明度研究报告》，《中国经济周刊》作为首发媒体持续跟踪报道全国地级市、县级市的“四本账”公开情况。

《2018年中国市级政府财政透明度研究报告》（下称“《报告》”）包含295个地级及地级以上城市和358个县级市，涵盖全国所有的市级政府。课题组在对采集的数据分析和研究的基础上，得出“2018年地级及地级以上市政府财政透明度排行榜”和“2018年县级市政府财政透明度排行榜”。为方便查阅，排行榜内得分为换算成百分制后的结果。

今年排名靠前和靠后的城市是哪些？地方政府债务公开情况如何？课题组负责人、清华大学公共管理学院教授俞乔接受《中国经济周刊》记者专访时介绍，总体上今年财政透明公开的整体情况明显优于去年。“排名前五的城市得分十分接近，差别主要体现在‘地方政府债务’‘产业投资基金’和‘政府与社会资本合作（PPP）’等其他重要的财政信息的公开部分。”

财政“四本账”公开情况持续提升，北京、广州、杭州位列前三，天水、中卫、昭通位列倒数三位

衡量政府财政透明度的核心指标是市级政府对预算与预算执行情况，即“四本账”的公开情况（编者注：“四本账”包含公共财政、政府性基金、国有资本经营以及社保基金）。

俞乔告诉《中国经济周刊》记者，今年各类市级政府财政信息公开情况，尤其是预决、预算执行部分较往年有了很大的进步，“四本账”的公开情况较去年有所提升。今年大部分城市都给出了较为完善的2017年预算执行以及2018年预算报告，141家地级及以上城市排名较去年有所上升。

据介绍，总体上今年财政透明公开的整体情况明显优于去年。按百分制，得分在60以上的城市共有87家，其中得分位于60～69之间的城市有54家，70～79的城市有31家，得分超过80的市政府共有2家。得分在50～59之间的城市政府最多，有72家；其次为得分在40～50之间的城市，有56家。

北京、广州、杭州三个城市政府在财政信息公开工作方面连续两年处于前三位置，前两名的北京市和广州市两市的财政公开情况难分伯仲，总分值仅存在0.28分的微小差异。

今年武汉市迎头赶上，政府财政透明度有较大的提升，进入了排名前五的城市行列。俞乔说，武汉市今年能够跻身前五的原因在于“四本账”公开方面表现突出。

事实上，排名前五的城市得分十分接近，差别主要体现在 “地方政府债务”“产业投资基金”和“政府与社会资本合作（PPP）”等其他重要的财政信息的公开部分。排名第五位的烟台市即除了详细公布“四本账”外，对上述财政信息做了较好的披露。

排名靠后的地级市在公开情况较差的原因上也有相似之处，其中排名倒数30位的城市全都没有对本市的2017年预算执行和2018年预算情况的详细表格进行公开，大部分仅仅在报告正文中对“四本账”某些项目总额加以介绍，具体细项则无从得知。此外，排名靠后的城市在“其他重要的财政信息”方面也表现不佳。

甘肃省天水市、宁夏回族自治区中卫市以及云南省昭通市位列最后三名。

县级市政府财政透明度公开情况与去年基本持平。今年县级市政府财政透明度评价指标体系与地级市政府完全相同，尽管“四本账”的公开程度比去年好，但与地级市相比仍有较大差距，得分普遍低于地级市政府。俞乔认为，县级市政府的财政公开工作仍有较大的进步空间。“中国的县级城市政府仍需提高其治理水平，在机构公开、财政预决算公开和其他信息公开方面做更进一步的工作。”

地方政府债务公开情况较去年略有改进，但仍是最难以公开的部分

中国的地方政府债务到底规模有多大，一直是难以回答的难题。

在课题组的研究中，政府债务公开指标包括以下具体指标：债务限额及总额、债务类别、具体债务项目、各辖区债务情况。从该指标地级及以上市政府的得分情况看，最低分为0分，最高分7.61分，平均分仅为2.48分（按百分制，债务部分满分为11.27分）。

在295个地级及以上市政府中，共有207个公布了2017年度的全市债务限额和债务余额。其中，大多数市政府对专项债务和一般债务两个类别的限额和余额进行了全面公开。但是，具体的债务项目方面公开情况较差，仅有38家市政府对债务的具体使用项目有所公开。69.9%的地级及以上城市公布了省级划定给本市的债务限额和当年的债务余额，但普遍没有对具体的债务结构和项目情况加以说明。县级市政府债务的公开情况则更不尽如人意。

绝大部分地方政府公布的2017年度债务余额在上级政府划定的债务限额之内。从债务类别上，目前各市公布的主要是专项债务和一般性债务两个口径。在具体债务的使用项目上，广州、杭州、成都等分城市有加以说明，大部分城市较少公布此类详细的债务资金使用信息。

地级市财政局和县级财政局作为独立的预算单位分别对本级债务预决算负责，但地级市财政局在每年的“两会”上会对全市的整体财政情况做汇报，有义务对全市各县市的债务情况进行统一公开。但据课题组的统计，在295个地级市中，仅有74个对市内各辖区、县的债务限额和年度余额进行集中公布。

2017年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文件）明确要求将地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。不过，当前从法律法规上还缺乏对地方政府债务更加明确的定义和口径。

产业投资基金信息与PPP项目的信息公开情况略有进步

俞乔介绍，2018年的财政透明度指标体系在第3部分“其他重要的财政信息”中调整与增加了若干项目。新增项目有“地方投融资平台”与“事业单位预算公开”。此外，更加注重“产业投资基金”“专项资金”“政府与社会资本合作（PPP）”等项目的公开形式，例如是否设置专栏、是否以表格形式公开等。

“近年来，地方政府的投资类开支出现了新的特点。随着中央政府提高对系统性风险的防范和加强对地方债务的管理，产业投资基金和PPP方式逐渐成为地方政府推动地方基础设施建设和区域性产业政策的重要方式。在这一背景下，今年的财政透明度指标体系对产业投资基金公开部分以及PPP公开提出了新的要求。”俞乔说。

表2集中展示了总体排名前30的城市在地方政府债务、产业投资基金及PPP项目三方面的公开情况。

据介绍，在评分体系中，产业投资基金公开由4个具体指标组成：是否设置产业投资基金专栏；是否以表格的形式公开产业投资基金；在政府门户网站及财政局网站能查询到的产业基金个数；是否在政府预决算报告或政府工作报告中公开产业投资基金总额。

《报告》显示，从地级及以上市政府公开情况上看，设置产业投资基金专栏的城市一共有8个，在产业投资基金项目上得分的城市为106个，情况明显好于去年数据。

有16个城市在政府预决算报告或政府工作报告中公开本市产业投资基金的规模。新疆维吾尔自治区吐鲁番市在产业投资基金的公开上表现最好，单独设置财政信息公开栏目，以表格形式呈现产业投资基金的情况，并对本市当年的产业投资基金的总体规模和具体的基金情况进行了说明。

与去年情况相比，今年已有90个地级市开设了PPP专栏，并有75个地级市以表格的形式公布PPP情况。但是，大部分城市仍采取新闻公告的方式加以公开，缺乏对PPP项目集中、有序的披露。《报告》PPP公开的指标为在市政府网站（及财政局网站）上检索到的PPP项目公开数目，包括项目名称和项目金额。从公开情况上看，地级及以上市政府中仍有70个城市没有关于PPP项目的公开信息。在PPP公开环节上表现较好的是绍兴市和宜昌市，两市政府通过设置PPP专栏，并以表格形式集中披露PPP项目相关信息。

俞乔介绍，公共财政公开透明作为现代政府治理的一个核心内容，是建立现代民主问责制度与法治社会的重要起点，也是提高政府治理现代化和治理能力的组成部分。“公共财政公开透明的基本目标是向社会公布政府的结构与职能、财政收入与支出情况、财政政策意图、公共部门账户和财政预测情况。提高财政资金使用效率的关键在于真正落实依法治国、确立与执行科学的预算制度、建立有效的监督体系。各级政府将财政资金的来源、用途都公示出来，不折不扣地贯彻预算制度。而且，通过不断提高公共财政的公开透明程度，也为地方政府融资提供了基本依据，对于防范系统性金融风险有积极作用。”

2018年第33期《中国经济周刊》封面