商务部研究院外国投资研究所副主任 郝红梅

责编：陈惟杉

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第27期）

6月28日，国家发展改革委、商务部发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，这份2018年版负面清单自7月28日起施行。

当前，国际环境正在发生深刻变化，一些国家采取新的内向的产业政策，对全球化产生抵触情绪，通过国内法对资源、能源等重点产业的保护措施增多，对跨国并购的监管制度加强，新兴经济体则依靠低成本优势承接国际产业转移。

我国利用外资面临发达国家“制造业回流”和发展中国家“中低端分流”的两端挤压，传统竞争优势逐步削弱，新的竞争优势尚未形成，劳动密集型企业由于核心竞争力的缺失而面临被淘汰的情况。我国如果要继续保持引资优势，在制度层面建设上尤其是与市场经济相适应的基本制度安排和运作机制上，必须领先于其他新兴国家。

十九大报告对中国对外开放做出了总体部署，要求推动形成全面开放新格局，实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策。制定新的外商投资负面清单是深入贯彻习近平总书记关于利用外资的一系列重要指示精神、加快构建开放型经济新体制的具体举措，是去年以来推出的一系列外资政策的延续和深化，有利于营造公平、透明的营商环境，努力保持我国作为全球外商投资主要目的地的地位。

新版外商投资负面清单有哪些特点？

新版外商投资负面清单是基于我国转向高质量发展的现实要求并围绕外商投资企业的关切和诉求而制定的。总的来看，彰显出以下几大特点：

1.进一步大幅度减少准入限制

当前，我国对外开放的格局已经不能适应高质量发展的要求，主要表现为：对外开放的地区不均衡；我国在全球产业链上的分工地位还较低；缺乏一批具有较强国际竞争力、拥有较强创新能力和国际知名品牌的跨国公司。与目前我国综合国力和转变经济发展方式等要求相比，我国的对外开放已显滞后，急需我们在重大开放问题上取得突破。近年来，我国市场监管机制不断完善，法律法规更加健全，国内企业的竞争力有了较大提高，为高水平开放奠定了制度基础。

大幅度减少外资准入限制是我国新常态下积极引资的关键一环，在充分评估国内产业竞争力水平的基础上，有关部门对外商投资负面清单进行了科学的评估论证，进一步深入研究了那些准入限制多、行业水平低、关联效应强的领域的扩大开放问题，制定出每个行业开放的时间表和路线图。

2018年版外商投资准入负面清单，在一、二、三产业全面放宽市场准入，涉及金融、交通运输、商贸流通、专业服务、制造、基础设施、能源、资源、农业等领域，共推出22项重大开放措施，限制措施减少到48条。

在金融领域，取消银行业外资股比限制，将证券公司、基金管理公司、期货公司、寿险公司的外资股比放宽至51%，2021年取消金融领域所有外资股比限制。制造业领域，汽车行业取消专用车、新能源汽车外资股比限制，2020年取消商用车外资股比限制，2022年取消乘用车外资股比限制，以及合资企业不超过两家的限制。取消船舶、飞机设计、制造、维修等各领域限制，基本形成全行业开放。

2.增强开放的可预期性

当前，追求外资政策的可预期性已经成为全球性的潮流，新版负面清单一次性列出部分行业未来几年开放的路线图和时间表，明确给予相关行业一定时间过渡期，外资企业可提前准确了解有关政策，有效评估投资成本，有利于企业商业决策的前瞻性和业务运营的有效性，同时也避免负面清单调整频率过高。这表明我国的外资政策从相机抉择朝着更加制度化的框架转变，也表明中国政府以更大决心推动重点领域开放，推动经济全球化。

3.进一步提高了国际化水平

2018年版外商投资负面清单，从《外商投资产业指导目录》中独立出来，单独发布，按照《国民经济行业分类》，以列表方式列明了股权比例、高管要求等特别管理措施，不再分为“限制类”和“禁止类”两部分，不再列入属于内外资一致限制类行业，删除了“我国法律法规另有规定的，从其规定”的说明, 参照国际通行的负面清单框架体系，进一步提高了透明度、规范度。通过梳理，可以发现我国外商投资负面清单管理模式在改革和探索中不断完善，成为我国不断扩大对外开放的一个缩影。

4.自贸试验区负面清单继续先行先试

新版负面清单仍然包括全国和自贸试验区两种体系。自贸试验区肩负着在新时期积极推进体制机制创新、加快转变经济发展方式、全面提高开放型经济水平的重要使命。2018年版自贸区负面清单仍沿用“说明+列表”的模式，条目由2017年版95条缩减至45条。在放宽市场准入方面，除与全国外资准入负面清单一致的开放措施外，在农业领域，将小麦、玉米新品种选育和种子生产外资股比由不超过49%放宽至不超过66%。采矿领域，取消石油、天然气勘探、开发限于合资、合作的限制，取消禁止投资放射性矿产冶炼加工与核燃料生产的规定。文化领域，取消演出经纪机构的外资股比限制，将文艺表演团体由禁止投资放宽至中方控股。增值电信领域，将上海自由贸易试验区原有28.8平方公里区域试点的开放措施推广到所有自由贸易试验区。

在自贸试验区进行敏感行业、重点领域的开放测试，寻找规律，把握脉络，既可积累经验值，又能避免出大的风险。如果推动了经济的发展，同时风险可控，就进一步在全国推广。如果风险比较大，开放会影响到国家经济安全，将会延缓开放，或者再做一些调整，最终实现效率与安全并重的开放。

会带来哪些积极影响？

1.有利于提升我国的对外开放水平

此次负面清单开放的领域，许多是境外投资者长期关心的。比如，汽车行业的分阶段开放、取消金融领域的外资股比限制等，推动这些关键领域开放，能持续释放增长潜力，推动中国经济转型升级、提质增效，真正激发市场主体的信心，稳定市场预期。新版负面清单扩宽了外资进入的大门，政府审批边界进一步缩小，市场配置资源的作用不断扩大，有助于营造更加公平、透明、便利的外商投资环境，对推动我国高水平对外开放意义深远，将成为我国吸收外资有力的“助推器”。

2.进一步深化国际合作

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，在这一过程中，中国需要与国外的企业在研发、技术、资本和人才等更广泛的领域开展深度合作。2018年版负面清单通过进一步拓展开放范围和层次，完善开放结构布局和体制机制，将进一步深化我国同其他国家和地区间的投资合作，为培育国际合作竞争新优势提供有力支撑。

3.主动引领经济全球化的创新和实践

全球化今后的趋势如何，是各国都很担忧的问题。当前，美国把自身经济社会存在的问题归咎于经济全球化，大搞贸易投资保护主义，使得逆全球化趋势明显加剧，对全球化的长期发展造成不利影响。新版负面清单充分展示了中国通过自身开放来主动推动全球化发展的积极态度和意愿，彰显了中国在扩大开放中与各国分享机会和利益的态度。

有了负面清单，还需哪些配套措施？

发布负面清单虽然是积极的一步，但只是构成良好投资环境诸多因素中的一个重要因素，并非必然带来外资增长和经济发展。影响跨国投资决策的因素很多，经济方面包括市场规模和增长前景、要素供应情况、基础设施发展程度等，制度方面包括市场秩序、公平竞争、投资者权益保障等。此外，负面清单制度的公平透明不是靠该项制度本身就可以实现的，需要其他法律、法规和政策、权力行为的调整，需要综合配套措施及时跟上。可见，一个国家要吸引优质外资，仅有负面清单是不够的。

1.强化负面清单制度创新的法制保障

一是建议全国人大成立专题小组，对现行的法律和行政法规进行全面审查，彻底清除不符合市场经济发展需要的、授权行政机关自行扩大权力的法律规范和监管规则。二是加快构建开放型经济新体制的制度建设，尽快完成新外资法的修订，建立更开放透明规范的外资准入、监管、服务新框架。三是建立自贸区法规的优先、快速调整机制，并提高立法位阶。四是协调相关行业主管部门明确以往模糊管理措施的具体限制条件，在降低显性门槛后，减少隐性障碍。

2.提升事中事后监管能力和水平

负面清单审批备案的实际效果需要事中事后监管来维护，需要构建新型的审批监管大格局。目前，事前、事中、事后监管分别由多个部门负责，法律制定、执行、授权等缺乏整合。负面清单所使用的标准化网上申报系统平台仍不够完善，技术手段和工作方法仍需改进。事中事后监管基础设施建设还有待加强，政府部门掌握的数据资源分散，整合程度较低。

3.尽快建立集中统一的外商投资管理机制

外资管理体制是负面清单顺利实施的制度保证，是影响负面清单质量和效益的深层次问题。构建新型外商投资管理体制面临三大挑战，一是坚持一件事情原则上由一个部门负责的大部制改革原则，建立统一、高效的核准机构，消除多重核准现象。二是以维护市场竞争秩序为核心目标，建立外商投资全周期监管体制。三是加强监管基础设施建设，提高对负面清单绩效的评估能力，增强行业预警、审批监控、运营监测功能。

4.完善负面清单的创新方式

我国地域广阔，不同地区比较优势、发展水平存在差异，负面清单的制定沿用中央决策、地方执行的事权划分模式，自然会较多关注中央部署的统一性和全局战略。目前自贸区版和全国版清单的差异不大，仍有很大的突破空间，自贸试验区作为特殊区可以率先有一个比较短的外商准入负面清单。负面清单未来调整时，在坚持全国统一大市场的基础上，应充分发挥地方探索的积极性，应能结合地方的特色和实际需要，进行差异化的改革试点，增加地区的适用性，优势互补、梯度发展，形成更多制度创新成果。

2018年第27期《中国经济周刊》封面