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《中国经济周刊》 记者 谢玮｜北京报道

编辑：牛绮思

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第25期）

企业职工基本养老金中央调剂制度终于出炉。

日前，国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（下称“《通知》”），决定建立养老保险基金中央调剂制度，自2018年7月1日起实施。

人力资源和社会保障部副部长游钧表示，养老保险基金收支总体运行较为平稳，但省际之间基金不平衡的问题日益严重，需要进一步提高统筹层次，在全国范围对基金进行适度调剂。

离退休人数多的省份拨付资金多

事实上，养老保险基金全国统筹曾多次被探讨。去年全国两会期间，政府首次公开提及建立养老保险基金中央调剂制度。但是，至于按照多少比例进行统筹、征缴基数，以及基本养老保险基金已经穿底的地区是否上缴等问题一直无定论。如今，靴子终于落地。

《通知》明确，我国将通过实行部分养老保险基金中央统一调剂使用，合理均衡地区间基金负担，对各省份养老保险基金进行适度调剂，确保基本养老金按时足额发放。

具体来说，中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成。按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。[编者注：某省份上解额=（某省份职工平均工资×90%）×某省份在职应参保人数×上解比例。其中，各省份职工平均工资，为统计部门提供的城镇非私营单位和私营单位就业人员加权平均工资；而各省份在职应参保人数，暂以在职参保人数和国家统计局公布的企业就业人数二者的平均值为基数核定。]

《通知》确定的拨付方案为：中央调剂基金实行以收定支，当年筹集的资金全部拨付地方。中央调剂基金按照人均定额拨付，某省份拨付额为“核定的某省份离退休人数×全国人均拨付额”。

可见，中央调剂基金制度设计并未像此前业界预期的那样，对“穿底”或发放困难的省份给予更多倾斜。

“根据这一办法，离退休人数多的省份得到的拨付资金也多，经初步测算，经济发展水平、财力状况、抚养比情况相似的省份，贡献或者受益的金额是大体相当的。”游钧还特别提到，建立基金中央调剂制度以后，中央财政对各地的补助政策和方式不变，不但不会减少，还会继续加大补助力度。中央财政要给予地方补助，省级政府仍然要承担扩面征缴、确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。

基金调剂将“富帮穷”

游钧在解读《通知》时指出，随着我国城镇化、就业多样化、人口老龄化加快，各地抚养比差距扩大，省际之间基金不平衡问题日益严重。一些地方养老金按时足额发放面临挑战，需要从目前的省级统筹上升到国家统筹。

随着我国人口老龄化的加快，就业形式多样化，特别是流动性加强，劳动力由中西部向东部流动特征明显。游钧介绍，去年全国企业职工总抚养比是2.73：1，也就是2.73个在职人员抚养一个退休人员。由于各地区的人口结构、经济结构不同，省份之间差异较大，最高的广东超过了8：1，最低的黑龙江不到1.3：1，在职人员已经养不起离退休人员了。

“虽然目前全国养老保险累计结余资金有4.14万亿元，但其中近2/3都集中在东部地区少数几个省份。”游钧表示，由于人口抚养比差异等原因，省际之间基金不平衡的问题越来越突出，基金结余主要集中在广东、北京等东部地区，累计结余最多的7个省份占全部结余的三分之二，而辽宁、黑龙江等部分省份已经出现基金当期收不抵支的情况，基金运行面临较大压力。

人社部此前发布的《中国社会保险发展年度报告2016》显示，2016年，养老保险基金结余最高的广东省高达7258亿元，占总结余的19.6%。黑龙江的企业职工养老保险基金当期收不抵支320亿元，加上2015年的累计结余88亿元，2016年的累计结余为-232亿元。这意味着，在2016年，基本养老金结余最高的广东与结余最低的黑龙江两地养老金结余差额就已接近7500亿元。

对于部分出现养老保险基金当期收支缺口的省份而言，养老金中央调剂制度无疑是一个利好。那么，对于中央调剂金制度中的“贡献省”而言，会否影响企业及退休人员待遇？

对此，游钧解释道：“因为作为企业和职工个人的缴费，仍然按照现行政策执行，不需要额外多缴费。建立基金中央调剂制度，主要是在省际之间进行资金余缺的调剂。全国养老保险基金当期收支总量并没有发生任何变化，不会增加社会整体负担，不会提高养老保险缴费比例。这叫‘前台不动、后台调整’。”

另外，为避免地方过度依赖中央，中央调剂金制度设立了明确的激励和约束机制。《通知》特别提出，各地在实施养老保险中央调剂基金制度之前累计结余原则上都留存地方，用于本地区养老保险基金余缺的调剂。养老保险基金缺口由地方政府承担，省级政府要切实承担确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。同时，还要健全考核奖惩机制，通过考核，对工作业绩好的省份进行奖励，对出现问题的省份以及相关责任人进行问责。

中央调剂制度是迈向养老保险全国统筹的第一步

据游钧介绍，目前我国地区发展不够平衡，各地的缴费基数、费率标准、待遇水平存在着较大差异，很难一步实现理想化基金统收统支的全国统筹模式。较稳妥的办法是从较低比例起步，先建立基金中央调剂制度，作为全国统筹的第一步，来缓解省际之间、地区之间的养老保险基金不平衡的矛盾，增强基本养老保险制度的可持续性。在此基础上，逐步完善制度，尽快实现养老保险全国统筹。

在中国养老金融50人论坛成员、武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授看来，将有限的基本养老保险基金分散存放在全国2000多个统筹单位，这种“地方割据”的局面，不仅使得养老金结余无法在全国范围内发挥互助共济、余缺调剂的作用，而且大幅增加了养老金的行政管理成本，从县市到省级政府的基金归集成本高、难度大，制度漏损多，再加上基本养老保险基金结余是本地重要的金融资源之一，基金结余大省的委托投资意愿并不强。

董登新表示，与其归集困难重重，不如全国统收统支。尽量缩短中央调剂金制度的过渡期，结束地方割据，打破地方封锁，真正实现全国“大一统”的基本养老保险制度。

2018年第25期《中国经济周刊》封面