每经记者 程成每经编辑 梁秋月

近年来，经济社会的快速发展，人口、产业的集聚和扩张，对城市建设用地的需求呈现逐渐增长的趋势。但另一方面，在严格控制新增建设用地和耕地红线的大背景下，土地供需矛盾日益突出，城市发展面临的土地约束问题也逐渐显现。显然，通过新增建设用地的途径已难以解决土地约束问题。

土地约束难题如何破？近几年，上海先后出台多项政策，通过鼓励城市更新、提高土地节约集约利用水平等方式，在城市建设用地“控总量”的同时，调整不同类型土地的用地结构，来破解城市发展面临的土地约束难题。

“对于上海这样的一线城市来说，房地产市场已经进入存量时代，新增土地供应量逐步萎缩，盘活存量土地资源是未来发展的重点之一。”易居研究院研究员詹毅凡告诉《每日经济新闻》记者。

●向土地要“效率”

6月12日，位于上海市徐汇区滨江板块的1宗商办地块挂牌出让，最终，网易以19.6亿元的底价竞得。出让公告显示，上述徐汇区黄埔江南延伸段WS5单元1886S-Q-1地块，总占地面积1.92万平方米、总规划建筑面积7.69万平方米。

这意味着，网易竞得该地块的楼板价仅约25500元/平方米，此外，该地块北距地铁11号线200米左右，南侧距黄浦江不足500米，地理位置十分优越，在业内看来，该地块的楼板价并不高。

值得注意的是，上述地块的楼板价虽不高，但土地部门对后期开发设置了较高条件，通过引入“全生命周期管理”，在建设管理、功能管理、运营管理、转让出租抵押管理、违约管理等方面，进行了相当细致严格的规定。具体来看，地上地下空间利用、自持年限、导入产业、研发投入强度等方面，均设置有诸多限制条件。

多位业内人士分析认为，近年来上海在经营性用地的出让中，一改过去单纯通过提高容积率来提升土地利用效率的做法，转而实施全生命周期管理的办法，将项目建设、运行质量与综合效益等相关要素纳入土地出让合同管理中，通过土地核验、定期评估、诚信管理等，进行全过程监管。同时，鼓励和引导土地节约、集约利用。

《每日经济新闻》记者注意到，早在2014年初，上海就下发《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，明确提出通过强化土地利用全生命周期管理等，提升土地资源配置效率。

而全生命周期管理的一个重要背景是，当前上海建设用地规模接近极限，土地供需矛盾突出。

年初，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（下称《规划》）正式发布，《规划》提出，上海要在2020年基本建成国际经济、金融、航运中心；在2035年基本建成卓越的全球城市、具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。而这一城市目标的实现，都将依赖于充裕的土地资源做支撑。

根据《规划》，2020年上海城市建设用地规模将控制在3185平方公里，2035年控制在3200平方公里。但值得注意的是，至2015年末，上海城市建设用地规模已达3071平方公里。这意味着未来十几年，上海城市建设用地规模增量空间仅有100余平方公里。

此外，建设用地布局分散、结构不合理、用地效率不高等问题，也是实施全生命周期管理的一个重要原因。

根据上海市规划国土资源局官网数据，仅2015年，上海就根据土地全生命周期管理要求，共收回闲置土地81幅、289公顷；共督促135幅、448公顷地块及时开工建设。上海土地市场网的数据也显示，近4年来，上海共有435宗经营性用地、475宗工业用地通过全生命周期进行动态监督管理。

“盘活存量用地，优化城市土地利用结构，可有效缓解上海土地供应瓶颈约束。”詹毅凡说。

实际上，目前上海的部分国企也在推进其持有的工业用地盘活计划。如近期面市的城市更新项目“上生新所”，就通过将位于上海城市核心区、原属上海生物制品研究所的10余栋闲置老工业厂房等进行微改造，不仅盘活了存量工业用地，还让这些闲置土地焕发出了新的生命力。

●租赁住房用地成“主角”

克而瑞数据显示，今年1~5月上海共成交94幅土地，总规划建筑面积753万平方米，同比增长100%；上海也以406亿元的土地出让金位列全国第7位，同比增长25%。尽管前5个月上海土地出让金位居全国前列，但从溢价率来看，上海土地市场呈现明显“降温”态势。

根据克而瑞数据，4月份，上海土地成交溢价率仅为4%。上半年上海成功出让的2宗商品住宅用地，均以底价成交，总规划建筑面积约16万平方米，总出让金约49亿元。

“目前上海土地成交金额不高，主要由于政府供地较少。”詹毅凡说，“上海土地成交低溢价率并不能说明土地市场的降温，这主要受政府提高土拍门槛、设定特殊条件，限制竞拍者来影响溢价率”。《每日经济新闻》记者注意到，上述2宗商品住宅用地，每宗均只有1家有效竞买申请人。

与仅成功出让2宗商品住宅用地不同的是，前5个月，上海成功出让11宗租赁住房用地，总规划建筑面积61万平方米，总出让金34亿元。无论是数量，还是规划建筑面积，租赁住房用地都唱了上半年土地市场的主角。

实际上，根据规划，在上海“十三五”期间的住房供应体系中，租赁住房也将成为主力。去年7月，《上海市住房发展“十三五”规划》发布。“十三五”（2016年至2020年）期间，上海将新增住房供应170万套，比“十二五”增加60%左右。新增的170万套住房中，商品住房约45万套、租赁住房约70万套、各类保障性住房约55万套。仅租赁住房在“十三五”期间的新增供应量中的比重，就已超过40%，远远高于商品住房的供应。

自去年7月24日上海市首次推出租赁住房用地以来，目前上海市已成功挂牌出让32宗租赁住房用地，总规划建筑面积205万平方米，将至少提供2.4万套租赁住房。需要注意的是，上述32宗租赁住房用地中，有20宗位于外环线内，其中有多宗租赁住房用地由商业用地变更土地性质而来。

此外，在租赁住房用地的供应方面，除了政府收储或调整性质的土地外，上海本地国企存量土地资源也是租赁住房用地供应的重要来源。如光明集团此前就表示，将先期拿出26块自有土地建设100万平方米租赁住房；上海地产集团也表示，将拿出首批7幅自有土地建设租赁住房。

5年新建70万套租赁住房、拿出外环线内的稀缺土地资源建设租赁住房。在严格限制城市建设用地规模的背景下，土地资源向租赁住房用地倾斜，无疑将进一步压缩商品住房用地供应。

“上海大力发展租赁住房，长期来看，随着上海产业结构、人口结构的调整，高端产业、高收入群体会不断聚集，未来可供销售的商品住宅房源一定会越来越少。”优淘城总裁薛建雄告诉《每日经济新闻》记者。