编者按：

本书作者提出了我国能源体制改革的分析框架，剖析了煤炭、油气、电力、可再生能源、核电等领域在行业管理、资源产权制度、产业集中度、所有制结构、流通体制、财税体制、监管体制等方面存在的问题。运用全产业链市场化改革理论，就化解煤电矛盾、深化电力和油气体制改革、衔接行业改革与国企改革、安全高效发展核电、大力发展可再生能源等问题，提出了系统解决方案。

《中国能源市场化改革》

推荐指数：★★★★

作者：范必

出版社：中信出版集团

出版日期：2018年4月

作者简介：

范必

中国国际经济交流中心特邀研究员，曾任职于国务院研究室、国家发展和改革委员会，长期从事宏观经济、能源、环境等领域公共政策和经济体制改革方面的研究。近年出版了《中国能源政策研究》《中国油气改革报告》《世界能源新格局》《中国环境保护与社会发展》 《供给侧改革》 等专著。

解构中国能源体制

范必

编辑：牛绮思

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第23期）

经过近40年的改革，我国大部分商品已经实现了供求平衡或供大于求，但能源仍然是供给约束严重的领域。突出表现为，价格既不反映电力、油气的供求关系，也不能有效发挥调节供求的作用。能源消费者对能源产品缺少选择权。打破能源供给约束与我国供给侧结构性改革的总体思路一致，根本途径是深化改革。

中国的能源体制问题

一次能源大都直接来自自然界。煤炭、油气、河流等都属于国家所有。在计划经济时代，国家要求国有企业提供能源产品，对企业下达的任务和考核指标也主要集中在产量上。在市场化、全球化条件下，能源可以依靠市场机制自由交易、全球配置。国家作为能源资源的管理者，组织生产其实已不再是主要任务，经营能源资源并获取较高的财务回报应当成为更重要的使命。遗憾的是，目前能源资源管理部门对此还没有足够的意识，更没有相应的制度安排。

就油气而言，大部分油气资源国在矿权出让时，会采用“竞争性出让”的方式，并与开采企业签订分成合同或服务合同，以尽可能多地拿到油气收益。我国国有油气企业以“申请在先”的方式获得矿权，企业上市后这些资产又变为股东资产。国有油气企业除正常缴税外，无论是在体现股东回报的国有资本预算收入，还是体现矿租的矿业权使用费方面，上缴的数量都非常之低，在整个财政预算中几乎可以忽略不计。国家与企业对资源收益的分成更是无从谈起。

河流的水电开发权也是由水电开发企业先占先得，一旦获得便永久使用。水电可变成本几乎为零，还本付息后企业可以长期获得超额利润。

煤炭资源的出让情况类似。在煤炭开采中，尽管煤炭资源税已经从价计征，但错过了国家收益与价格、产量挂钩的最佳时机。宪法虽然规定矿产资源、水利资源属全民所有，但在油气、煤炭、水利开发的价值链中，大部分收益留给了企业和个人，没有体现资源的全民属性。

在矿业权设置方面，我国仍沿用计划经济时期的办法，按生产环节设置了探矿权、采矿权，使矿业权既有用益物权的特征，又有行政许可的特征，增加了政府部门在矿权处置上的自由裁量权和寻租空间（典型的如煤炭资源出让）。对于油气等开放度较低的领域，现行矿权设置方式提高了各类市场主体进入的难度，不利于市场化改革。

另外，能源行业所有制结构单一，主要以国有经济为主。传统国有企业的弊端，如，大而全、小而全，“吃大锅饭”，“三产”“多经”，高投入、低效率，企业办社会等问题，在煤炭、电力、油气等行业普遍存在。由于国有企业的公司法人治理结构、职业经理人制度不健全，能源企业自我发展、自我约束机制普遍不完善。

推进能源“链式改革”

打破能源供给约束，需要全面推进能源市场化改革。改革思路可以概括为：“一条主线、两个链条、三个维度。”即能源体制改革以坚持市场化改革方向为主线，重点解决煤、电、运和油气两个产业链条上的矛盾，从企业、市场、政府三个维度出发，进行全方位的改革。

坚持市场化改革方向。能源同其他商品一样，可以由资源的稀缺性和供求关系决定价格。改革的方向既不是计划体制，也不是双重体制，而是在社会主义条件下，使市场在资源配置中起决定性作用的、单一的市场经济体制。同时，应重新审视能源领域中政府的职能定位，大幅度减少直接干预，使政府从市场参与者转变为市场的监管者，从而更好发挥其职能作用。

推进“链式改革”。煤电矛盾、油气价格机制失灵等问题，根源在于，“煤、运、电”和油气“矿权出让—勘探—国内开采（或进口）—流通—网输”是计划与市场相交织的不完全市场产业链。孤立地对某一个环节进行改革都不可能从根本上解决问题，需要进行全产业链市场化改革。如，煤、电、运产业链改革，涉及电力体制改革和铁路运力体制改革；油气产业链改革涉及矿权改革、流通体制改革、管网改革等。因此，能源领域的改革是贯穿能源产品上下游的“链式改革”，而不是条块分割体制下的“点式改革”。完成这两个链条的体制改革，就完成了能源市场化改革的主要任务。

在具体的改革措施上，可以考虑从以下三个维度展开。

一是企业层面。对能源国有企业实行政企分开、主辅分离、网运分开改革。国家对国有企业的管理要从管人、管事、管资产转变为管资本为主，把上缴股东回报即国有资本预算的多少作为考核能源投资成效的主要指标。

二是市场层面。全面放开能源市场准入，允许各类投资主体进入各个能源领域，对民营投资、外商投资无歧视开放。在能源上游放开矿权市场，从“申请在先”改为“竞争性出让”。同时，松绑勘查资质管理，允许各类市场主体进行勘探开采。提高矿权持有成本，占而不采、圈而不采的企业，必须吐出占有的矿区。取消原油进口、批发、零售等流通环节的特许经营权。放开能源价格，取消国家对能源产量、价格的直接干预。对能源网络型垄断行业实行“网运分开、放开竞争性业务”的改革，形成能源供给和能源消费之间多买多卖的市场格局。

三是政府层面。进一步简政放权，简化投资项目审批报建程序，保障各类投资主体公平进入能源领域上中下游。深化能源财税体制改革，使财税体制体现国家的资源所有者权益。如在油气领域，可以考虑：构建由矿业权使用费、价款、权益金组成的油气资源税费体系；在中央与地方间合理分配能源资源收益；提高油气国有企业上缴国有资本经营预算的比例，建立石油基金等。同时，加强对网络型垄断行业的监管，主要监管网络运营成本、收益及是否向第三方无歧视开放。

（本文节选自《中国能源市场化改革》一书，内容略有删减，标题为编辑所加。）

2018年第23期《中国经济周刊》封面