（《中国经济周刊》首席摄影记者 肖翊 摄）

《中国经济周刊》记者 张燕 | 北京报道

责编：周琦

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第13期）

2018年3月26日下午3点，中国人民银行召开局级以上干部会议上，宣布由郭树清出任央行党委书记、副行长的决定。

根据《人民银行法》第十一条规定，中国人民银行实行行长负责制。行长领导中国人民银行的工作，副行长协助行长工作。郭树清在会议上也表示，“以后要在央行的具体业务和行政事务上，做好易纲行长的助手。易纲行长是央行具体业务的第一负责人。”

此前召开的银保监会议上，61岁的郭树清被宣布任命为中国银保监会党委书记、主席，此次再次出任央行党委书记、副行长，在外界看来，一方面有利于推进机构改革措施落地，尤其是涉及到人员配置和权责分明等问题。另一方面，也有利于央行和银保监会在新的改革措施下加强协作。“尤其是在宏观审慎政策职责归到央行后，有利于央行在今后系统性风险防控中起到牵头作用。”业内人士评论说。

银监保监有共同性，合并有利于整合监管资源

银监会、保监会合并的消息爆出后, 不少民众在银监会摘牌前拍照留念。（视觉中国）

根据3月17日下午十三届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案，银监会和保监会的职责整合后，组建成为中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位；银监会、保监会的重要立法权及审慎规制权划入中国人民银行。

3月13日上午，国务委员王勇在向全国人大作关于国务院机构改革的说明时提到，组建中国银行保险监督管理委员会，深化金融监管体制改革，主要目的是“解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线。”王勇同时提到，银保监会的主要职责包括防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。

《中国经济周刊》记者了解到，对于此次部门调整，银监会、保监会内部早有预期。去年年底，两个部门的人事关系就已经冻结，等待改革方案出台。去年以来，银监会、保监会出台了多个类似的监管政策，包括治理乱象、清理问题股权、规范资金运用等。在外界看来，随着银行与保险产品功能交叉趋同、银保合作不断深化，两大监管部门合并符合实际需求和国际惯例。

央行研究局局长徐忠近日撰文表示，银行与保险统一监管是顺应综合经营趋势的必然选择，统一监管有利于集中整合监管资源、发挥专业化优势，提高监管的质量和效应。同时，徐忠指出，我国近年来暴露的一些金融乱象和微观局部金融风险，身兼发展与监管两职的监管部门目标冲突是重要原因。此次改革将发展与监管职能分离，金融发展职能由人民银行承担，能使监管者专注于监管，提高监管的专业性有效性。

全国政协委员、全国社保基金理事会会长楼继伟表示，在资本充足率、偿付能力以及自身风险匹配能力方面“保险”和“银行”有类似性，两者都管理自身的资本收益匹配、风险收益匹配和久期匹配，银保合并有相近性。

一位不愿具名的银保监会人士对《中国经济周刊》记者介绍，银行业和保险业在股权、资本、负债、匹配等方面的监管本身就有共通之处，近年来银监会和保监会针对股权管理、保险产品、银行理财都相继推出了类似的监管办法。尽管两家机构的监管方向趋同，但是在具体业务上还是相对独立的。此次改革后，职能部门会出现合并的情况，业务部门的调整应该不会很大。

由分业监管走向目标监管

“这次金融监管体制改革方案，不是简单的‘分久必合、合久必分’，而是基于对中国金融行业出现的新风险进行的判断。”3月14日，全国人大代表、湖北银监局局长赖秀福在湖北代表团大会上发言称，此次机构改革方案“没有回避对权力和利益的调整”，强化了功能监管和行为监管，有利于消费者权益的保护、维护金融体系的安全稳定。

纵观我国金融监管机构沿革，监管体制曾经历混业监管到分业监管的过程。建国至上世纪90年代初，金融监管基本由人民银行集中主导。随着我国经济体制改革的步伐不断加快，中国的金融监管体系也从人民银行统一监管逐步走向分业监管。1992年到1999年期间，根据《关于金融体制改革的决定》逐渐明确了保险、证券、银行实行分业经营、分业监管的原则。

从近年来金融业发展的情况来看，分业监管已经不适应混业经营的发展趋势，尤其当包括商业银行在内的金融机构多元化发展，跨市场、跨行业的业务链条延长时，出现了部分领域监管不到位，监管空白，并且监管套利的情况。2015年的股市大跌、宝万之争、侨兴债等重大事件都对现有的监管体系提出了挑战。金融风险跨部门、跨领域、跨行业传染并放大的特点明显，系统性金融风险防范超出了单个领域监管部门的能力范围。

楼继伟在第十六届企业高层发展论坛上表示，中国目前已经是混业发展到极致的金融市场，同业、通道、嵌套、非标等层出不穷，相互叠加，必须穿透到产品底层，才能识别真正的风险收益特征。

此外，“一行三会”在监管过程中沟通不足现象较为严重，沟通效率低下，监管信息的分享机制不够畅通也是此前监管体制备受争议的原因之一。尤其近年来伴随着新兴的金融业态的出现和快速发展，监管机构和金融管理部门的沟通、协调也不到位，对这些新兴金融业态的行为和风险监管缺位。

李克强总理3月20日在记者会上表示，此次机构改革将银监会和保监会合并，是要防止规避监管的行为发生。

银监会国际部主任范文仲认为，监管时不应只看机构的名称，“不论是理财、信托、基金还是Fintech（金融科技）、P2P、众筹，不要看名称，只要具有社会资金归集功能的就要明确准入的要求；只要进行显性或隐性收益承诺的，就要具备负资本和拨备的损失吸收能力；只要存在期限错配、流动性转换这种特质，就要遵守相应的流动性风险管理规则。”他表示，很多人把宏观审慎理解为监管的架构或者哪些机构要扮演更主要的角色，其实监管的架构变革只是表象，最关键的还是监管的原则和理念。

发展、监管职能分离，将“监管姓监”落到实处

值得注意的是，此次金融监管体制改革方案将银行业、保险业的重要立法权及审慎规制权划入了中国人民银行。金融监管部门不再负责发展规划，相关问题由金融委统一规划，以实现发展职能和监管职能的分离，有利于将“监管姓监”真正落到实处。

央行前行长周小川在全国两会新闻发布会上表示，有关金融机构改革的主要思路已经在2017年7月召开的金融工作会议后披露，比如成立了国务院金融稳定与发展委员会，其办公室放在人民银行，这都表明人民银行将在新的金融监管框架中起到重要作用，还有一些工作也需要人民银行牵头。

徐忠在撰文中指出，分离监管规制与执行、由人民银行负责金融业重大监管政策的制定，主要有两个考虑。一是有利于确保发展与监管职能的切实分离。监管规则外生降低了监管执行部门的自由裁量权，增强监管政策的透明度，从而保证监管者专注于监管，防止目标偏离。二是有利于防范化解系统性金融风险。由中央银行从维护金融系统全局稳定的角度，负责重大金融监管规则制定，包括制定跨市场交叉性金融产品的监管规则实现穿透式监管，统一同类产品监管标准和规则落实功能监管，从而有效防控系统性金融风险，有力维护金融稳定。

从国际上来看，在混业经营模式下建立起由央行统筹审慎监管和行为监管的综合监管框架，是2008年全球金融危机后国际社会的普遍做法。以英国为例，金融危机后，原本将审慎监管从苏格兰银行剥离的做法被否认，苏格兰银行再次承担了集货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管的监管职责，就是为了适应混业经营下强化统一监管的现实需要。

《中国经济周刊》记者了解到，银监会和保监会内部都设置了审慎规制局和法规局，组建之后这两个部门是否保留目前还是未知数。前述银保监会人士表示，目前内部正在研究制定“三定”方案，其中就涉及界定“重要法律法规”和“审慎监管基本制度”，“二者之间既不能出现监管空白，也不能出现监管重复，以免增加不同部门博弈的成本，未来监管资源如何整合还是未知数。”

《中国经济周刊》2018年第13期封面