《中国经济周刊》记者 王红茹 | 北京报道

责编：周琦

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第13期）

科研事业单位要不要打破原有的体制，一直是全面深化改革中颇具争议的话题。在今年的全国两会上，全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希提出，在全面深化改革进程中，近年来虽出台有针对科研事业单位的激励政策，但由于其主体定位不明确，各种管制要求较多，激励政策效果一般。他建议，打破科研事业单位体制，以“三去” （去行政化、去编制化、去预算化）重塑科研事业单位体制。

“三去”在现实中是否具有可行性？讨论多年的科研事业单位体制问题，是否会成为事业单位创新改革的新起点？

一些现行政策落地存在困难

北京某科研单位研究员张霖（化名），因上级机关要求严控行政机关出国人次，所属科研单位一并纳入出国人次控制范围，在前往非洲参加学术研讨会的审批中遇阻。“如果要避免被划入出国人次控制范围，必须走一个认证程序，到相关政府部门去证明所在单位是科研单位。”张霖说。

其实，从政策层面，国家对出国进行学术交流的科研人员的限制并不严格。2016年中共中央办公厅等6部门印发的《关于加强和改进教学科研人员因公临时出国管理工作的指导意见》提出，教学科研人员出国开展学术交流合作年度计划，由各高等学校和科研院所负责管理，并按外事审批权限报备，不列入国家工作人员因公临时出国批次限量管理范围。

张霖的经历仅是科研事业单位诸多政策无法真正落实的案例之一。

党的十八大以来，党中央不断强调人才作为经济社会发展第一资源的重要性，从中央到国务院各部委，分别出台了多份文件。

刘尚希告诉《中国经济周刊》记者，单就人才政策而言，从中央层面涉及全局的有10多份，在地方层面则多达数十项。

这些政策对我国人才发展和科教事业的兴旺无疑是利好，但是在刘尚希看来，由于目前事业单位的定位及其宏观管理体制未进行全面深化改革，这些利好政策在落地过程中依旧存在一定困难。

我国科研事业单位改革自1985年启动，至今已33年，最近的一次改革是2011年推进的事业单位分类改革。

2011年，党中央、国务院公布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，要求到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监督有力的管理体制和运行机制。业内人士认为，此次事业单位分类改革的目的，主要是为破解一些事业单位功能定位不清、政事不分、事企不分、机制不活的问题。

张霖说，在此次事业单位分类改革中，他所在的科研单位报的是公益二类，“但是至今也没有下发通知认定我们单位是公益二类，可以说是不了了之。”

科研事业单位改革难在体制？

视觉中国

对科研事业单位而言，是否被认定为公益类事业单位，以及被划分为公益一类还是二类，直接决定着其以后的发展战略、科研经费来源、人员经费和相应的福利待遇等事项。但是，分类改革迟迟不能落实，难在哪里？

“改革难就难在体制。体制是根本，没有事业单位管理体制的突破，再好的政策都可能陷入‘空转’。”刘尚希告诉《中国经济周刊》记者，当前，科研事业单位虽然尝试了一些改革试点，也有个别科研事业单位主动改革探索，但在既有体制环境下，改革的难度较大。

业内人士介绍，科研院所虽然被称为事业单位，但从性质上看，它既不是授权运作的行政组织，也不是利润导向的经济组织，而是属于广义的社会组织。与民办社会组织相比，科研事业单位属于公立，虽然在所有制属性上不同，但在社会属性上一致，都是公益导向的社会组织。

作为公益导向的社会组织，能否有经营性收益？

“当然可以有经营性收益，只是利润不能分配给投资人，只能用于公益目的。国外出现了‘社会企业’这种新型组织形式，界于经济组织和社会组织之间，以商业方式存在，但以公益为目的。这对我国科研事业单位这类创新主体来说有借鉴意义。”刘尚希说。

专家建议立法确定科研事业单位法人主体地位

党的十九大报告明确提出，深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。

在此政策导向下，刘尚希建议，科研事业单位作为社会主体，应回归其社会本位，并通过立法确立其法人主体地位。这就需要“三去”——去行政化、去编制化、去预算化，以重塑我国科研事业单位管理体制。

去行政化，即从政府体系中剥离出来。刘尚希认为，应把科研事业单位作为公立社会组织来管理，依法自治，按照事业单位的社会属性，落实事业单位的法人自主权。作为公立的社会组织，事业单位与民办社会组织都属于社会主体，其法律地位应平等。“这就像国企与民企都是市场主体一样，仅仅是所有制不同，这样能真正解放和激发社会活力。”

去编制化，即破除身份差异。刘尚希认为，把科研事业单位从编制体系中剥离出来，让科研人员从“政府人”变成“社会人”，可以为科研人员合理流动，实现产、学、研深度融合扫除障碍，为人才发展创造良好的体制环境。

“行政审批下的编制已经成为科研院所的羁绊，事业编身份在一定程度上影响了科研人员创新创业的潜力。一个单位内存在编制内外的身份，也造成同工不同酬、机会不公，不能调动所有人的积极性，等于浪费了部分人力资源和人才。在大力推进全员聘任制的条件下，编制的负面作用逐渐显露。”刘尚希认为，传统的编制化管理在进入中国特色社会主义新时代后，已不太适应科研院所的发展。

去预算化，即从“预算单位”转变为“补助单位”。在刘尚希看来，作为自治的法人主体，科研事业单位应从政府的部门预算管理体系中剥离，使科研事业单位从“预算单位”转变为“补助单位”，彻底解决因“预算单位”身份而导致的资金使用束缚。政府的财政管理从直接变为间接，主要通过完善法人治理结构、内控机制来实现推动创新。

“凡是有利于激发创新活力的资金使用方式方法都可以尝试，也可以探索以事定费、购买服务、专项补助相结合的财政补助机制。”刘尚希说。

《中国经济周刊》2018年第13期封面