《中国经济周刊》 记者 贾国强｜全国两会现场报道

责编：周琦

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第12期）

全国人大代表、民进中央常委、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明，经过对农村问题和城镇化的长期研究,今年提出了《关于以“都市群”推进城市群发展和农民工市民化的建议》《关于“增减挂钩”的集体建设用地直接入市的建议》等议案建议。

“行政边界阻碍资源跨行政区配置”

“当前我国的大都市圈建设仍落后于纽约、东京、伦敦等以全球一线城市为核心的都市圈，这使得北京、上海周边的其他中小城市未能充分享受到核心超大城市的辐射作用，潜在的大都市圈对国家发展的带动作用未能充分发挥。”蔡继明说。

他认为，我国城市间和省级单位之间严格的行政边界阻碍了资源跨行政区的配置，特别是受到公共服务和社会保障未一体化的障碍，人口跨地区流动仍然不够充分。“土地资源更是在行政管辖边界之内进行规划和配置。在超大城市内部划定城市建成区边界，反而在核心城市和周边中小城市间形成了‘隔离带’。在潜在的都市圈范围之内，轨道交通网络的长度和密度仍然落后于其他国际上的一线都市圈。”

蔡继明建议，在核心超大城市制定建成区半径50公里左右的都市圈发展规划，以大体量和快速度的轨道交通连接起核心超大城市和周边中小城市；户籍制度改革应在大都市圈范围内实现突破，加快外来人口市民化和平等享受公共服务的进程；在人口持续流入的大城市，特别是中心城区，通过供给侧结构性改革，调整公共服务和基础设施的数量和结构来适应有效需求等。

“农村大量闲置建设用地亟待入市”

在我国现行土地制度和土地用途管制下，城市周边的农地有巨大的增值空间但没有建设用地指标，偏远农区虽然有建设用地指标但没有增值空间。2006年，国土资源部出台了城乡建设用地增减挂钩政策。

在蔡继明看来，“增减挂钩”为偏远农村大量建设用地指标价值提供了一条变现的途径，但“增减挂钩”还带有传统征地制度的弊端。他建议，取消此前的“增减挂钩”周转指标，由各省份及地级市根据《全国主体功能区规划》《国家新型城镇化规划》以及《国土资源“十三五”规划》等相关规划，在确保国家基本农地数量和质量以及粮食安全的前提下，按照农民意愿和市场配置资源的要求，自行决定和调整“增减挂钩”的规模和地区。

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《中国经济周刊》2018年第12期封面