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区域协调将会实现经济整体效率进一步提升

丁孟宇(清华大学公共管理学院)

随着全国“两会”的临近,高质量发展、防范化解重大风险、财税体制改革、国企改革、区域协调发展、乡村振兴战略等重要话题备受关注。

其中,区域协调发展是构建现代化经济体系的重要战略之一。财政部表示,推动区域协调发展,提高基本公共服务均等化水平,支持加快实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”。国务院发展研究中心副主任隆国强表示,通过和“一带一路”沿线国家和地区深化合作,对保障我国能源资源的安全、产业结构的调整,我国企业在全球开展布局,以及把资本、技术密集的产业出口到国际市场,改善和提升我们的出口结构,都有着重大的战略意义。

近年来,我国推动区域发展的指导思想从重视地区各自发展、相互竞争,转向强调顶层设计,加强区域协调。例如我国制定了推动京津冀协同发展的国家战略,其中两个主要着力点就是加强顶层设计,抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划,明确三地功能定位、产业分工等问题,以及加大对协同发展的推动,自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式。这种转变具有充分的现实基础和深刻的理论意义。传统上的区域发展模式以地方主体间激烈竞争,中央地方围绕分权形成一定的弹性调整机制为特征。然而,经济发展和统一市场形成对中央和地方关系会产生根本性的影响。随着全国统一市场的发展,中央政府的相对地位将会增强,地方经济主体之间实现高水平协调的要求也会突出,中央政府和地方政府的关系会逐渐转向基于分工的协作性关系。

要认识到这种转变,我们必须改变区域发展相互独立,收益零和的成见,在深入理解经济主体之间具有互补性的基础上,以协调博弈的理论视角区域发展的方向。互补性就是指其他经济主体的积极行动可以使自身行动的边际回报增加。也即是说,不同经济主体之间相互配合,集体行动,将会产生整体收益递增的效果。但是经济主体对未来回报的预期和对整体效率的信念是不同的,过分关注当下自身的利益会影响经济主体为提升整体效率增加投入,造成效率损失。是一种个体理性与整体效率之间的矛盾。在协调博弈的理论上,整体的效率损失对应着不同的均衡水平,就是说即使经济发展进入某种均衡平稳的状态,我们也不能保证就没有通过加强经济主体之间的协调实现更高水平均衡的可能。由于完全个体决策可能造成无效率的结果,逻辑上可以引入政府这一角色协调经济主体的行为,提升整体效率。中央与地方关系就可以理解为实现全局协调与实现局部协调之间的关系。

改革开放初期,我国经济发展面临的局面是由计划包揽一切,地方微观经济主体没有活力。既然没有活力,中央政府也谈不上协调区域发展,提升整体效率。局部协调的需要比全局协调的需要更强,应运而生的就是具有高度自主性和主动性的地方政府行为模式,地方政府之间形成激烈竞争的关系,中央地方关系在分权与集中之间来回拉锯。随着四十年来经济发展的巨大成功,各地区都形成的各自的特殊利益,而全国性市场也不断发展,这样全局协调的需求增强,中央政府的在协调区域发展方面的作用也应当相应增强。地方政府只对自身当下的利益负责,不注意全国整体效率的提升,就可能成为全局协调的障碍。在经济发展的关键时刻,中央政府需要有所作为,推动全国性的经济协调,就可能建立新的制度框架并保持稳定。

如果全局协调能够实现,中央地方关系可能会产生根本性的改变。央地分权关系是地区经济主体发育程度较低、政府治理能力较低时,中央与地方就资源分配和自由决策范围所达成的平衡。在分权条件下,中央政府可以对地方政府从外部施加限制,而无法对地方政府的行为和相互关系进行精确的定义和引导;地方只会以提升自身对中央的要价为目标,不需要对整体布局有较深入的理解,也不需要与中央和其他地方政府的交流和互动。例如,在财政分权中,中央可以在收入中拿走一个比例,以此制约地方政府的行为并推进自身的政策,但是无法有效引导地方政府的具体政策。相反,在分工关系中,中央与地方在一定程度上形成了对整体发展方向的共同认识,中央政府与地方政府各自的任务和相互关系有深入理解,相互配合。

从区域发展政策的角度来说,我们需要建立中央地方的分工关系,以适应提升经济发展效率的要求。在经济发展的初期,不同地区经济活动互补性较低,对全国性市场的需求较低,很难形成明确的分工格局,各地区在较为抽象的指导下摸索各自发展道路是主旋律。经济发展到一定程度,规模扩大,各地区分工合作的需求增强,中央政府对资本和劳动力自由流动的保障责任增强,就产生了从分权向分工演化的内在动力。通过向中央地方分工模式的演化,中央政府的施政会扮演更加重要的作用,全国性协调程度的提高,超越了并在更高水平上实现了地方和个人的利益。地方政府也不是只能被动服从中央的指令,而是在与中央和其他地区的学习和互动中形成对全国整体发展形势和自身比较优势的深入认识。地方之间对抗性的竞争关系无助于提升整体效率。如有报道指出,随着钢铁价格回升,一些已关停的地方企业在地方政府支持下复产。其实,市场保持份额在短期之内对地方政府和企业是更有利的策略,尽管从全国角度看这种自主选择的策略降低了效率。

中央政府要担负起协调全国性市场,保障公共服务(如养老等)的义务,中央的责任和地方的责任在现代经济中应当出于一种分工配合的关系,这种分工配合的关系应当有明确严格的制度安排作保证。相比之下,一些中国学者强调地方分权中的自主性和事权等议题,没有明确全国性协调视野下中央地方分工协作关系,可能难以把握现代经济中区域关系格局的发展趋势。中国目前正在推动养老等公共服务在更高水平上实现统筹,这是通过中央政策促进公民权利普遍保障在新时代的典型表现。

总的来说,从京津冀区域协调战略,到全国性的城市群规划,再到全国范围内公共服务的统一均等化,这些热点无不体现着在协调博弈视角下重塑区域关系格局的趋势,不能简单用地方自主、相互竞争、中央地方博弈的传统眼光来看待。即便短期之内一些地区还会遇到一些困难,在顶层设计指导之下将各个经济主体协调起来,将会实现中国经济的整体效率进一步提升。(编辑祝乃娟)


(网络编辑:何颖曦)
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