中国经济周刊-经济网讯 （记者 谢玮） 2017年入冬后，由于天然气供应紧张，部分城市和农村居民在冬季供暖期而并未如期获得供暖。“供不应求”导致燃气价格上涨，多地区城市燃气公司供应告急，天然气供应紧张问题备受关注。

2017年12月4日，环保部下发《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》。这份特急函明确，“以保障群众温暖过冬为第一原则”。进入供暖季，凡属（煤改气、煤改电工程）没有完工的项目或地方，继续沿用过去的燃煤取暖方式或其他替代方式；已经完工的项目及地方，必须确保气源、电源稳定供应及价格稳定。12月7日，华能北京热电厂恢复应急备用燃煤机组应急运行，北方重启燃煤取暖。

群众供暖问题得到了保障，但仍有许多问题待解。“煤改气”究竟是否天然气供应吃紧主因？应如何推进北方地区清洁供暖？

始料未及的供应短缺

事实上，无论是“煤改气”还是“煤改电”都是清洁能源供暖的选择，如今正在华北大部分地区积极推进。

从 2013 年发布的《大气污染防治行动计划》开始，各地区陆续出台了与“煤改气”相关政策。2016年，环保部发布的《京津冀大气污染防止强化措施（2016-2017年）》中明确指出限时完成散煤清洁化替代。

2017年8月21日，环保部、发改委等九部委以及六省市地方政府下发《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（下称《行动方案》），要求2017年10月底前，“2+26”城市完成以电代煤、以气代煤300万户以上，并下达了各地煤改气（电）计划目标：北京市30万户、天津市29万户、河北省180万户、山西省39万户、山东省35万户、河南省42万户。

然而，由于工期太紧，许多地区并未按时完成煤改气（电）施工，一些已经完工的地区又由于气源紧张、供应不足，部分居民在冬季供暖期未能如期获得供暖。

“我从6月份就开始各个地方政府跑，很多县里面的政府压根就不管这个事儿，市里面怎么通知，他们怎么干。市里也在等省里的通知。”一位中石油天然气业务相关人士李磊（化名）对中国经济周刊-经济网记者直言，在今年4-7月，即“煤改气”的前期，政府层面还没有明确的思路，“只是在转发中央的政策性文件”。

“中央的政策从开始就是煤改气，煤改电两种选择，宜气则气，宜电则电。地方上都在等通知，整体上地整改都积攒到了9，10月份”。李磊直言，在未做好沟通的前提下，地方上过急过快推进的大规模工程进展，并未考虑到后期的气源供应问题，整体规划不足。

他介绍说，目前，国内天然气气源供应商以中石油，中石化，中海油为主，但三家并非直接销售商。气源商需与直接对应终端用户的城市燃气公司沟通用气计划和用气需求。上游公司需要根据期推进状况及冬季需求确定指标。

“大宗的采购，不是说今天有需求，明天就能买到的。我去地方政府调研时，不少县级政府压根不搭理我们，他们认为有了需求，我们就可以提供。所以造成了上游气源不足的问题。城燃公司的煤改气，也没有计划性，一窝蜂的改，改之前都没考虑上游是不是有那么多气源。”

供不应求，价格上涨可想而知。我国天然气管道价格与LNG价格实现双轨制，LNG价格全面市场化。李磊告诉记者，近几个月来，华北地区液化天然气（LNG）价格由3000元/吨涨至9000元/吨，“已经涨疯了，而且没货”。

11月底，河北省发改委发布紧急通知，自11月28日起进入全省天然气供应II级预警状态，即橙色预警，要求各地按照保供顺序对工业、商业用户限气停气。橙色预警状态下，表明全省天然气供需缺口达10%-20%。当缺口降至10%以下时，才会解除预警。

“气短”不能全怪“煤改气”

供应短缺，是否就该全怪“煤改气”？清华大学研究生院院长、原热能工程系主任、长江学者特聘教授姚强在接受媒体采访时表示，天然气供不应求的紧张局面，是需求侧超预期规模的增长和供应侧始料未及的减少造成的。而今年12月日均新增的1.3亿立方米天然气用量，“煤改气”仅占30%左右。

姚强认为，实际上，很多地方未能及时制定严格、详细、能落地的“压非保民”措施，未能将增加的用气量用于民用，而是给了工业。有的还出现了一些不正常情况，如由于民用气和非民用气价格双轨制，一些燃气公司打着民用气的名义申请到更多天然气，却将低价购得的民用气销售给出价更高的非民用使用，赚取差价，从中牟利，使本该保障民生的天然气供给更加紧缺。

“气荒的产生，煤改气是一个很重要的原因。但问题不在气，而在于地方政府在工作推进过程中，还是犯了层层加码激进推进的毛病。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长助理、研究员郭焦锋亦向中国经济周刊-经济网记者表示，此外，规划协调方面也存在问题，环境规划和能源规划之间是缺乏协调性，“煤改气，在有些环节出现了脱节，工程有些环节没完工，完成的工程气供不上。”

另一方面，天然气价格双轨制也是被认为是影响供需的重要原因。厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强亦向中国经济周刊-经济网记者介绍，天然气定价机制失调，市场化改革滞后，是导致供应短缺的深层原因。

“天然气价格没有理顺，企业（干活儿）没有那么卖力。”林伯强直言，即便出现供给缺口，如果企业有利可图，肯定会更加全力以赴生产满足需求。

郭焦锋介绍，目前我国天然气价格存在两个“双轨制”，即管道气和LNG气双轨制的，居民气和非居民气双轨制。

“在局部地区供气比较紧张的时候，有些企业可以把管道气变成LNG气，再通过加价销售到终端，就变相地提高了价格。这也是现在涨价的一个原因。”他分析指出，“另外居民气和非居民气双轨制，导致有些企业是不大愿意供居民气的，这样在居民领域凸显供需紧张。同时，下游企业可以向上游企业要供气指标，要来之后他们不一定把这些气供到居民，而供给了其他领域的用户，工业用可以卖高价。这样的双轨制也造成了供需矛盾更加突出。”

12月20日，国家发改委官网对外发布了《北方地区冬季清洁取暖规划(2017-2021年)》（下称《规划》）。《规划》对北方地区清洁能源取暖工作进行了整体部署，包括清洁取暖现状、存在问题、热源选择等，并特别对煤改气工作提出了具体要求。其中，明确要在2019年北方地区清洁取暖率达到50%，其中2+26重点城市城区的清洁取暖率达到90%以上，县城和城乡结合部达到70%以上，农村地区达到40%以上。

《规划》要求“煤改气”要在落实气源的前提下有序推进，供、用气双方要签订煤改气供气协议并严格履行协议，各级地方政府要根据供气协议制定煤改气实施方案和年度计划。

天然气改革需继续推进

“煤改气还是应当坚定不移继续推进下去，”这项工作的方向、目标和主要做法还是没问题的。”郭焦锋直言，一方面要总结经验教训，把计划做的更加完整、详尽、做的更好。最好能建立协调部门，对煤改气工程进行协调，将工作各个环节对接到位，落到实处。

参照发达国家经验，清洁能源供暖被认为是解决环境问题的良方。而作为其中的“主角”，我国的能源发展政策也一直对天然气青睐有加。有数据显示，天然气在全球一次能源中消费占比近24%，而我国的天然气占比仅为5.8%。

在“十二五”规划中，我国提出天然气消费量占一次能源中的比重达7%。但到2015年，这一数字仅从2010年的4.4%提高到5.9%，规划未能如期完成。2016年，能源发展“十三五”规划出台，明确提出将天然气在我国一次能源消费中的比重提高到10%。如何让天然气的消费格局焕然一新，成为一系列改革关注的重点。

林伯强认为，由于政府规划将2020年天然气占一次能源比例从目前的7%提高到10%，意味着今后天然气需求将快速增长。政府在推动天然气需求的同时，需要同时关注保障供给。

“从天然气角度来看，还有一部分工作要继续推进。”郭焦锋向中国经济周刊-经济网记者提出了几点建议，首先，最重要的是推进天然气改革，尽快建立国家天然气管道公司，尽快实施管网第三方供给准入，让更多的基础设施让更多的企业公平使用。同时，建立全国天然气市场的交易中心，使天然气能够有序的有效的进行科学合理额调度，安排天然气的供需和不同地区的平衡。第三，加大对管网基础设施的投资力度，尤其是一些连接线，储备设施，调锋设施等。

郭焦锋介绍，从总量看，目前我国输气管道主要由三桶油运营，其中中石油约占75%，中石化、中海油分别约占10%，其余企业约占5%。从长输管网来看，我国目前里程数不到7万公里，与年供2000多亿方气量气相比，还是存在很大的差距。离满足需求、实现顺畅供应的要求至少需要增加3万公里。

“这些设施，几桶油都在投入，但不挣钱。一部分是由于分隔使用，没有规模效应。如果能够成立国家管网公司，就能够统一使用，提高规模效应。”郭焦锋直言。

2017年5月21日，国务院正式印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》文件（下称《意见》），明确了深化油气体制改革的总体思路和主要任务。《意见》提出，要分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开，实现油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

郭焦锋向记者透露，组建国家天然气管道公司的工作正在积极推进，有望在2018年落地，“气荒这个事儿为积极推进改革敲响了警钟，提供了动力。2018年，国家级的天然气管网公司可能落地。”

而在天然气价格改革方面。2016年12月，国家发展改革宣布将改革天然气管道运输价格机制，遵循“准许成本加合理收益”的原则制定和调整天然气管道运输价格。大的反方向来说，长输管道按照合理成本价合理的原则，按8%的投资回报率定价，对于城市燃气的价格按照7%的投资回报率来确定价格。

“我还是这个观点，要尽快全面放开天然气价格，按照管住中间，放开两头的原则，把管道的价格管住。”郭焦锋直言，居民气和非居民气价格并轨，也非居民气价市场化，还是要按照合理成本加合理利润的原则，在一定时期内，由政府给予供居民气家给予定价。要让燃气企业可以实现保本微利，相信在价格改革之后大家就不会出现由于利益的原因，对居民天然气供气的积极性不高。