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【绿色发展 绿色生活】专访国土资源部土地整治中心主任范树印与总工程师贾文涛:土地整治,一把刻刀多件作品

文章导读: “支离破碎、千沟万壑”,是过去许多地理读本对陕北的描述。贫瘠的黄土地,使延安一带农业生产处于低效状态;水土流失,让农民常年面对保水保肥的艰难任务。

(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第34期)

《中国经济周刊》 记者 胡巍︱北京报道

责编:郭芳

77 上海市浦东新区合庆镇,“198 企业”拆迁后,一处正在复垦中的地块。《中国经济周刊》摄影记者 胡巍I 摄

上海市浦东新区合庆镇,“198 企业”拆迁后,一处正在复垦中的地块。《中国经济周刊》摄影记者 胡巍 摄

“支离破碎、千沟万壑”,是过去许多地理读本对陕北的描述。贫瘠的黄土地,使延安一带农业生产处于低效状态;水土流失,让农民常年面对保水保肥的艰难任务。

“很多人不会想到,现在从西安到延安,山上绿色连成一片,生态环境得到很大改善,降雨量明显增加,当地小气候已经形成。”国土资源部土地整治中心总工程师贾文涛向《中国经济周刊》记者描述了一个不一样的延安。

前不久,他到延安考察,20多天时间里几乎每天一场雨,地表形成径流,生态环境得到很大改善。

“十三五”全国土地整治规划:

投资4100亿到5600亿元;建成2.3亿到3.1亿亩高标准农田

2011年,陕西省延安市试点以治沟造地为主要内容的土地整治工程。2013年11月,国土资源部、财政部批复同意将延安市治沟造地纳入国家土地整治重大工程予以支持。项目涉及全市13个县区,建设规模50.67万亩,预计总投资48.32亿元。

贾文涛描述的那片绿色,正是多年退耕还林和治沟造地土地整治的成果。

“过去农民在山上种地,黄土高坡上光秃秃一片。针对这里的土地整治,简单说来就是‘林果上山,米粮下川’:对山上比较低效的坡耕地实施退耕还林;把山下的川、沟改造为高标准农田,这样的耕地集中连片,便于机械化耕作,为农业规模化、集约化创造了条件。”贾文涛介绍说。

高标准农田有了,但面对水土流失,良田能否保得住?“林果上山”的目的之一就是生态建设。以延安市宝塔区甘谷驿镇顾屯流域为例,坝地护坡上的旱作植物已形成植被,使流域内水土资源得到充分利用,旱能灌,涝能排,实现了水不下山、泥不出沟,从根本上解决了区域内水土流失问题。

“生态建设和种地从来不矛盾。”国土资源部土地整治中心主任范树印接受《中国经济周刊》专访介绍,作为生态系统的重要组成部分,耕地,尤其是水田,具有涵养水源、调节气候、保持水土等生态功能。

今年全国两会期间,国土资源部副部长曹卫星曾在政协联组会上的发言中提到,要守住耕地红线,从源头看必须努力减少占用耕地,一旦占用,核心补救措施是数量质量并重的占补平衡,而落实这一关键措施的基础就是土地整治。

“十二五”期间,全国共建成高标准农田4.03亿亩,其中,通过土地整治建成的高标准农田约占60%。各地土地整治累计投入资金5500多亿元,新增粮食产能约370亿公斤,有效弥补了各类建设占用耕地造成的粮食产能损失。农民参加土地整治劳务所得超过1100亿元,让1亿多农民得到实惠,整治区域农民人均年收入增加1300多元。

在土地整治过程中,资金的投入必不可少,对拉动投资有直接作用。据贾文涛介绍,根据国土资源部土地整治中心近年开展的土地整治拉动投资实证研究课题成果,通过土地整治建设高标准农田,投资拉动效应达到3.28,即每投资1万元,可以直接拉动相关行业投资2.28万元。如果将间接拉动投资和延伸拉动投资计算在内,土地整治对国民经济发展的拉动系数将达到4.0左右。“这还只是对农用地整理的投资,如果投资建设用地整理,拉动作用更大。”

按照国务院批准的全国土地整治规划,“十三五”期间要通过土地整治建成2.3亿到3.1亿亩高标准农田,总投资约需4100亿到5600亿元,需要构建多元化投资机制,首先要确保财政投资主渠道,同时发挥好财政资金的引导和撬动作用,吸引金融资本和社会资本参与土地整治。

上海土地整治处于国内领先水平

根据今年6月发布的《土地整治蓝皮书:中国土地整治发展研究报告No.4》(以下称《蓝皮书》),有专家把土地整治划分为4个阶段:土地整治1.0时期,重点任务是新增耕地数量,实现耕地占补平衡;土地整治2.0时期,重点任务转为基本农田建设与保护,趋于耕地数量和质量并重;土地整治3.0时期,不再以农地整理为主要方向,而是出现了多类型土地整治,且日益重视保护生态;土地整治4.0时期,更加注重土地综合整治,开始提倡保护乡村人文风貌,打造“山水林田湖”生命共同体。

“目前,建设高标准农田仍是各地土地整治的一项重要内容,但上海已率先迈入4.0时代,一定程度上代表了目前中国土地整治的先进水平。”范树印说。

2014年下半年起,上海全面启动实施低效建设用地减量化工作,对198平方公里位于规划产业区和规划集中建设区以外的历史遗留低效工业用地进行整治。这些低效工业用地上的高投入、高能耗、高污染、低效益企业成为减量化主要对象。到2017年底,上海将按计划累计完成“198”低效建设用地减量化项目立项2750公顷,验收2050公顷。

上海土地整治具有全域性特征:通过在全域内进行全地类规划,自上而下控制建设用地总量、生态用地总量,建设占用与补充耕地挂钩,打破原有乡镇域、区县域行政边界,有偿转移调配规划城镇建设区空间、新增建设用地计划指标和耕地占补平衡指标。

上海的土地整治也因此成为土地资源优化配置的重要平台。

从类型上看,上海属于大都市区的土地整治。除此之外,土地整治还有几种类型:

一类是农用地整理,例如,在黑龙江等主要产粮区,通过对田、水、路、林、村进行综合整治,提高耕地质量和利用效率,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境,以建设高标准农田为主要目标。

一类是农村建设用地整理,主要依托增减挂钩政策开展,即城镇建设用地增加多少,相应地,在农村就有多少建设用地被复垦为耕地,而进行宅基地复垦、安置区建设等所需的费用,主要来自增减挂钩节约指标流转带来的收益。

一类是损毁土地复垦和退化土地修复,例如,在江苏徐州、山西朔州等矿产资源开采比较集中的地区,因采矿等生产建设活动破坏的土地被复垦为耕地、生态用地或建设用地等,其中一个重要目标是为了实现土地生态修复。

还有一类是城镇工矿建设用地整理。例如,在珠三角地区对旧城镇、旧厂矿、旧村庄进行的“三旧改造”,主要目的是提高土地资源的集约节约利用水平,改善人居环境。

但相比广东的“三旧改造”,范树印认为,上海的建设用地减量化尺度更大。“上海划出的低效建设用地有198平方公里,在全域范围内进行调整。‘三旧改造’仅针对某一块低效用地,通过综合治理改造,让它重新焕发活力。”

79 图为上海市崇明区三星镇的生态廊道及其附属的景观园、周边村舍,土地整治在建设崇明世界级生态岛过程中发挥了重要作用。《中国经济周刊》摄影记者 胡巍I 摄

    图为上海市崇明区三星镇的生态廊道及其附属的景观园、周边村舍,土地整治在建设崇明世界级生态岛过程中发挥了重要作用。《中国经济周刊》摄影记者 胡巍 摄

“土地整治+”理念:一把刻刀雕琢多件作品

土地整治作为一种能发挥平台性作用的政策工具,在不同的地方,与不同的目标对接,会产生不同的效果。

范树印说,在它发挥作用的过程中,他们提倡的是“土地整治+”的理念。

宁夏贯彻的是“土地整治+精准扶贫”的理念,在沿黄河经济区部署一个土地整治重大工程,和西海固的移民搬迁相结合:在建好新农村村舍的附近建设一批优质耕地,让移民搬出来,达到了搬得出、稳得住、能致富的目标;十二五期间就有8.2万西海固地区的贫困移民,西海固原来的搬出点,土壤贫瘠、生态脆弱,移民迁出后直接封育,作为生态建设区域,通过土地整治重大工程优化了国土空间格局,促进了精准扶贫和生态建设。

又如,上海以土地整治为平台,促进了产业转型升级。通过拆除高投入、高能耗、高污染、低效益型企业,土地复垦为农田、绿地,减量化指标用于集建区内引进优质企业,发展了高新技术产业。

在云南靠近国界线的地方,因为当地土地贫瘠,生活条件艰苦,留不住人,所以在那里开展“兴地睦边”土地整治重大工程。范树印说:“边境地区宣示主权的一种方式,是有人在这里耕作、生活。建设高标准农田后,能够通过种地实现增收,老百姓就愿意留下。这样的土地整治就有保持边境稳定,促进边疆和谐,维护国家安全的意义。”

“土地整治+村民自建”,提升了农村社会治理能力。贵州全省推行土地整治“村民自建”模式,让村集体成为施工主体,农民参与施工、管理和建成后的运营维护,增强了村集体经济可持续发展能力,基层党组织的凝聚力、号召力明显增强。范树印笑言:“凡是实施过土地整治项目的村,村支部都被评为‘先进’。”

他说,“土地整治就是一把刻刀,雕琢出来的作品五彩纷呈,要从战略高度认识土地整治的多功能定位,充分发挥‘1+N’的综合效应。”

土地整治法规有待完善

据范树印介绍,目前全世界有120多个国家在推进土地整治,西方发达国家处于领先地位。比如德国,开展土地整治已有100多年历史。他们最早的动机是解决土地细碎化,通过“小块并大块”以改善农业生产经营条件。目前中国的土地整治,大多处于提升农业生产效率阶段。

再到后来,德国的土地整治更多地服务于生态建设,通过土地整治调整出用于建设生态的空间。范树印说,“发展到这一阶段的土地整治已经成为实施空间规划的一种手段。”

德国还有专门的《土地整理法》,规定各州应在最高行政法院设立土地整理判决委员会,各州的土地整理与农村发展局,负责协调解决土地整理过程中出现的争议。

而目前中国的土地整治条例尚未出台,仅有的《土地复垦条例》只能针对土地复垦一种类型。当然,近些年来,地方土地整治专项法规建设已取得突破性进展,湖南、贵州、山西、浙江、山东等省份先后颁布实施土地整治条例,湖北、广西等省级政府出台土地整治办法。

其中,《广西壮族自治区土地整治办法》规定,国土资源主管部门所属的土地整治机构承担土地整治具体事务性、技术性工作,批复的土地整治项目由国土资源主管部门所属的土地整治机构组织实施。这在全国率先明确了土地整治机构相应的法律地位。

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《中国经济周刊》2017年第34期封面

《中国经济周刊》2017年第34期封面


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(网络编辑:贾璇)
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