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跨区域共建产业园区期待“法人治理”式合作机制

“飞地经济”的江苏试验

文章导读: 6月2日,国家发改委、国土资源部、商务部等八部委联合出台《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,鼓励上海、江苏、浙江以及长江中上游地区共建产业园区。

72-1 江阴跨过长江在靖江经营工业园区 摄影  严汉文

江阴跨过长江在靖江经营工业园区 摄影 严汉文

《中国经济周刊》 记者 王克 | 江苏报道

责编:赵泽

(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第25期)

6月2日,国家发改委、国土资源部、商务部等八部委联合出台《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,鼓励上海、江苏、浙江以及长江中上游地区共建产业园区。

“飞地经济”,即相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破区划限制,通过跨空间开发实现资源互补、协调发展。在江苏就有这样一块典型的经济“飞地”——江苏江阴—靖江工业园区(下称“园区”)。

2002年8月,分属不同行政地区的县级市江阴、靖江共同签署园区《联合开发备忘录》;次年2月,正式方案递交江苏省委、省政府,8月园区揭牌;3年以后,园区被国家发改委核准为省级经济开发区。两个城市直接运营产业园区的“原创模式”一时吸引了全国的目光。

需求导向催生共建模式

靖江,位于长江北岸,由苏北的地级城市泰州代管;南岸的江阴则为苏南地级城市无锡所辖。尽管有人考证出两地明清时期“同隶常州府”,更有靖江“元代归属江阴”的说法,但直接触动双方“联姻”念头的还是江阴大桥1999年正式通车——两地之间10分钟的车程很让人产生“同城一家”的感觉。

然而,《中国经济周刊》记者调研中得到的更为真切的合作理由却不是简单的“地理接近性”——联合能够共同获利,或者,共生才可避免危机,似乎更加符合双方的内心诉求。当地官方文件对此并不隐讳,比较正式的说法是:靖江为赶上苏南,开始启动沿江开发,但囿于经济实力,近半长江岸线资源闲置;江阴经济发达,拓展空间日渐狭小,可用岸线更是所剩无几。因此,大桥甫成,双方即开始频繁接触,2001年至2003年更就具体问题展开多轮谈判,直至达成相关协议并得到省委、省政府主要领导的肯定。

两个县级城市之间的“卿卿我我”上升为“省级战略”,江阴、靖江一方负责投资开发,一方管理社会事务,决策机构则是两市共同成立的“联动开发协调委员会”。“跨江融合”随即大张旗鼓——扬子江船业、新长江实业、中船澄西船厂、大明科技、电工合金等一批优秀骨干企业都在园区投资大体量优质项目,累计投资额超过100亿元。

时至今日,园区已成功打造出中国民营造船、国家重钢结构两大产业基地,以及“特色冶金—机电—汽车零部件—特色车辆”“特色冶金—钢结构—船舶修造”两条产业链,基本形成特色产业和央企项目集聚的态势,并创造出五个“国内之最”:最大的集装箱船、最高建筑的钢结构、最先进的高速铁路线缆、跨度最大的跨海大桥钢箱梁、最高强度的系泊链。另外,在联动开发带动下,大量苏南企业到靖江及周边地区投资发展,如德桥仓储、华菱锡钢、安泰动力等。

2016年11月,第九届长三角投资发展论坛、长三角产业升级与中国制造2025战略峰会暨长三角最强中国制造系列评选活动在苏州举行,江阴—靖江工业园区凭借产业集聚、区位优势、联动开发、科技创新、人才资源荣获“长三角最强中国制造产业集聚区”称号。

按照规划,到2020年,江阴—靖江工业园区要完成工商开票销售1000亿元、地区生产总值超150亿元,累计完成工业投入100亿元、财政收入超10亿元,每年到位外资1亿美元,在江阴、靖江两市主要经济指标中所占份额继续提升,成为区域经济新的增长极。

14年过去,园区已长成“翩翩少年”。但不可回避的是,管理体制和运作机制并未即时革新,难以支撑园区的进一步发展,一位长期关注园区发展的专家一言以蔽之——“孩子长大了却仍然穿着幼时的衣服。”

创新思维碰撞历史经验

或许是因为飞地经济前无“古人”,所以当年是以协议方式规定园区操作规则的。按照协议,投资、管理以江阴为主,土地、劳动力和环境配套以靖江为主。具体方案是:靖江提供60平方公里土地,由江阴经济开发区在靖江注册成立投资公司;江阴、靖江按照9﹕1的比例共同出资1亿元用于园区建设;10年内两市都不从园区提取投资收益而将其全部留在园区滚动发展;10年后若有收益分成,两市各得50%。随后,江阴市政府在园区成立管委会,负责投资开发和管理工作;靖江市政府则在园区成立办事处,负责社会事务。另外,工商、地税由江苏省派驻,国税、质监由江阴相关部门负责,国土、规划、建设、水利、公安由靖江管辖。2013年,随着靖江港获批一类开放口岸,园区口岸查验管理权限由江阴划归泰州。

《中国经济周刊》记者从有关渠道获悉,园区成立后,两地政府都曾赋予其较大的行政管理和资源配置权限,并出台了一系列有利于园区发展的政策措施,比如实行一级财政,加大税收返还,省级以上之外的规费一律不收。政府能够调控的项目、土地、资金、人才等要素资源都优先供给园区。

但随着时间的推移和市场的变化,以江南产业向江北转移为主要形式的“拉动式开发”边际效益出现下降趋势,园区的发展与两地政府和当地民众的期望形成了一定差距。

2017年4月26日,江阴、靖江两地召开“联动开发协调会”,对完善融合发展协调机制、深化两地干部互挂制度、创新融合发展运作机制等问题进行了讨论,会议一致表示要继续坚持“跨区联动、共同开发”的道路不动摇,以更高远目标、更有力举措、更优质服务打造联动开发、融合发展的样板区。官方称此次两地会商“标志着合作共建进入了新的阶段”。

《中国经济周刊》记者注意到,4月26日两地协调的重大意义不止于调整管理体制和运作机制以解决“衣服合身”的问题,园区的转型升级被提到了前所未有的高度——为呼应江苏省“跨江融合”构筑“扬子江城市群”的最新战略决策,会议提出要从产业、社区、生态、道路、交通、岸线等方面对园区做出“高水平规划”,要实现“行政主导转向市场主体”“企业转移转变为产业引领”“资金扶持走向资本平衡”。在宏观经济形势存在下行压力的形势下,这一要求对园区运营方而言无疑是一种严峻的考验,将曾经发挥过示范和先导作用的操作模式“打破重来”更需要主政者的勇气和智慧。

飞地经济呼唤法人治理

有关专家告诉《中国经济周刊》记者,毋庸讳言,江南经济的扩张瓶颈造就了江北发展的天然机遇,“跨江联动”的本质是一种资源互补。2003年《江苏统计年鉴》记载,江阴市2002年人均GDP为35473元,靖江市同期数据是12700元。江阴的机制和资本“遇见”靖江的土地和劳力,可谓天作之合。但他同时认为,这种互补绝不可以寄全部希望于政府强力推动下的“有钱出钱、有力出力”;实际上,完全依靠政府间的“通力合作”也不是社会主义市场经济的应有之义。

记者调研发现,“跨江联动”与彼时江苏旨在“缓解苏南、苏中、苏北严重经济失衡局面”的沿江开发战略密切相关,园区运作前期的若干特殊政策对这一模式的迅速成型更是不可或缺,“市长”与“市场”在经济发展过程中的功能及贡献必须用历史的眼光来看待。园区成立之初,江苏省政府为其“定制”了8条专项政策,涉及项目审批、工商登记、财税扶持等若干方面。比如,园区连续5年每年可获1000万元财政补贴;园区新建项目在2007年底前投产的,自投产之日起,新增增值税、所得税的省、市、县留成部分连续3年由财政全额补贴给园区。2008年,江苏省将这一财税扶持政策延长至2010年底,此后的2011—2012年该项政策再次得以延续。另外,江阴市政府积极鼓励和引导江阴本土的“品牌企业”渡江北上,以产业、市场、技术、资本为纽带拉动园区招商引资并向苏北腹地辐射,靖江市政府在园区的征地拆迁、社会事务等方面积极作为,这些都是纯粹的市场机制所不可替代的。但有关专家认为,园区真正的内生动力还应当是市场经济的内在规律,而且在市场之手作用下,政策的效用应当是叠加、放大甚至是强力辐射的。因此,应当寻找到一种更加符合市场经济规律的管理办法。

据《中国经济周刊》记者了解,江阴、靖江两市政府当年共同成立投资公司,本意就是运用市场手段进行园区开发,事实上这种方式已经取得初步成效,从2009年下半年起,园区依托核心项目和优质资源加快融资平台建设,引进项目全部实行市场化运作,投融资模式也从单一依靠政府投入开始向财政、社会、市场、信贷共同支撑的多元化模式转变。

专家据此建议,诸如江阴—靖江工业园区这样的“经济飞地”可以去行政化、去区域化——全面“改制”为具有独立法人地位的经济实体,以“计划单列”形式直接从省级或更高层面获得土地、规划、财政等权限,园区管委会作为国有企业的管理机构承担国有资产保值增值责任,两地政府则按照股权确立其成本分担和权益分配方式。

“八部委出台的《关于支持‘飞地经济’发展的指导意见》第七条,明确鼓励按照市场化原则和方式开展‘飞地经济’合作,包括‘通过特许经营、政府购买服务等方式将园区部分或全部事务委托给第三方运营管理’……‘法人治理’恰逢其时。”该专家认为。

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2017年第25期《中国经济周刊》封面

2017年第25期《中国经济周刊》封面

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(网络编辑:张芳超)
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