端午小长假即将来临，麻辣财经工作室的麻小决定来次“说走就走的旅行”。结果上网一搜攻略，麻小郁闷了：“我要去的风景名胜区，因为过度开发被毁容了，人间仙境恐怕只能在画上看了。”

日前，住建部通报7处国家级风景名胜区存在突出问题，被责令整改后未通过验收，今年11月底再不整改到位的，将列入“濒危名单”。它们是：安徽采石、花山谜窟-渐江、贵州红枫湖、黄果树、樟江荔波、宝鸡天台山和甘肃崆峒山。  

2015年，11处国家级风景名胜区问题曾被列入“濒危名单”，虽然后来被移出，但它们的问题有一定代表性：有的在无规划的情况下，大搞开发，酒店、宾馆等项目相继上马；有的管控不力，私搭乱建问题严重，影响景观风貌；有的违规整体出让景区资源，使公共资源成为企业谋利的工具……

很多人想不明白：曾经是景色迷人、名声远播的风景名胜，咋就像“濒危物种”一样，生存状况堪忧了呢？

说风景名胜区被“毁容”，绝不是危言耸听。尽管《风景名胜区条例》有明确的“红线”，住建部也三令五申“依法规划建设”，可有些地方就是“掉进钱眼儿”一意孤行。游客的反映是，发展太商业化了，不好看、不好玩还啥都贵。

如今，已有53处风景名胜区整改完成，验收合格。然而，在地方有法不依、保障机制不健全下，仍有一些风景名胜“濒危”，让人们的心揪得难受。

风景名胜区被当成“摇钱树”，创收多、保护少

我国目前共有国家级风景名胜区244处，省级风景名胜区807处，两者总面积占我国陆地总面积的2.23％，包括了我国全部的11处世界自然遗产、4处自然与文化双遗产，涵盖了黄山、泰山、九寨沟等名山大川以及长城、杭州西湖、龙门石窟等人文景观，成为当之无愧的国家“名片”。

风景名胜区有开放性，需要服务旅游、接纳游客，有必要建设一些基础设施和旅游服务设施，但为何会出现无序开发、过度建设，甚至陷入“濒危”境地？

北京大学教授陈耀华，将这一乱象归于一些地方对《风景名胜区条例》不落实。早在2006年，我国就颁布了《风景名胜区条例》，既要严格保护好，又要合理利用好，是风景名胜区必须达到的“硬杠杠”。“一些地方显然没有把握好风景名胜区的性质与定位，有的归同自然保护区，禁止旅游活动；更多的是与经营性旅游景区景点划等号，片面追求经济利益，导致过度开发。” 

“绿水青山就是金山银山”，这句话没错。但过度追求经济利益，风景名胜区的绿水青山就可能遭到破坏，造成发展不可持续甚至“濒危”，这“金山银山”也就无从谈起了！

这些乱象，与一些地方将公益性风景名胜区当成“摇钱树”，甚至完全交由企业运作有关。吉林仙景台风景名胜区，就被地方违规转让旅游公司经营，规划、管理及门票收取等行政职能被企业一手“包办”，致使政府对风景名胜区保护缺位。

还有不少地方，并没有将门票收入反哺景区，而是变成了“唐僧肉”，甚至成为地方的“钱袋子”。

“在目前情况下，风景名胜区管理机构以定价适宜的门票收入，作为景区保护的资金是必要的。”国务院发展研究中心研究员苏杨指出，风景名胜区的公益属性和补偿要求，在现实中并没有落实到位，甚至被地方政府置若罔闻。不少地方政府打着风景名胜区的幌子，以旅游经营、旅游管理替代风景名胜区保护管理，扭曲了事业与产业、保护与利用、政府与市场的关系。

“事实上，很多地方更热衷于利用风景名胜创收，对于创收之外的行动并不积极。”同济大学教授严国泰直言，风景名胜区总体规划，是实现长久发展的基石，由于资金完全交由地方承担，地方出资或经费少，总体规划质量大打折扣，很多时候常常用项目规划、旅游规划替代，甚至被迫安排不合理项目。

对过度开发利用造成破坏的，要严肃问责

祛病要除根。风景名胜区如何防止过度开发，实现涵养式发展？

中国城市规划设计院风景园林所所长贾建中表示，“风景名胜区以及名城名镇名村、传统村落、历史建筑等人文资源，是人与自然有机融合的遗产地，承担自然人文景观保护和公众游憩休闲双重功能，管理难度大。如何既实现保护传承，又适度建设和利用，从而能够带动地方发展，这的确考验管理者的智慧。”

按照国际经验，景观保护区、自然保护区、国家公园等，其保护目标、功能定位各有不同，采取的保护策略、保障机制也不同。

“如何更好地保护和利用，都需要通过规划统筹引领，也需要有针对性的技术方法。”贾建中认为，比如，国家公园、自然保护区属于生态类保护地，主要采用生态保护的技术方法；风景名胜区、历史文化名城名镇名村、传统村落、历史建筑集中区等属于景观类保护地，主要采用规划建设管控的技术方法。不同的保护地体系目标定位不同，需要分类管理，提高管理效率。

“保护风景名胜区，要加强对管理机构特别是地方政府的监管。”北京大学建筑与景观设计学院院长俞孔坚教授认为，风景名胜区保护管理，应纳入地方领导干部离任审计，强化地方党委政府领导的责任。对过度开发利用以致丧失景观价值的，不但要撤销其国家级风景名胜区称号，更要严肃问责。

“需要特别指出的是，必要的国家投入必不可少，这是保障门票价格公益性的基础，也是国家瑰宝得以生存的‘养分’。”苏杨建议，结合“中央与地方财政事权和支出责任划分”，可将国家级风景名胜区的保护、规划、建设、管理等，界定为中央和地方共同事权。门票价格实行政府定价，严格控制上涨；经营性项目实行特许经营，经营者按照市场机制缴纳风景名胜资源有偿使用费，中央统筹一定比例资源有偿使用费，用于全国风景名胜事业保护和发展。

“国家应依据《风景名胜区条例》，尽快出台门票收入、风景名胜资源有偿使用费的配套办法，规范门票用途，通过有偿使用费调动市场积极性，让更多风景名胜区能够认知、接受、应用新模式，步入‘绿水青山就是金山银山’的良性发展正轨。” 苏杨表示。（人民日报中央厨房·麻辣财经工作室 陆娅楠）