文| 中央财经大学财政税务学院教授 樊勇

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（本文刊发于《中国经济周刊》2017年第19期）

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不久前，大洋彼岸的美国总统特朗普宣布了重磅改革——减税！

一时间，关于税收负担和减税的讨论声再起。但是，现实的情况则是：美国这份万众瞩目的减税计划，内容不过是一张A4纸。而与此同时，恰逢中国营改增全面实施一周年，据市场预估其减税规模就达6800亿。不仅如此，中国过去5年累计减税已逾1.2万亿元。

2009年以来，我国对增值税进行了两次改革，这两次改革对我国社会经济的影响重大，意义深远。从税制优化的角度看，这两次改革都是通过减税来发挥对微观主体和宏观经济运行的积极调控作用。

增值税两次改革减税逾1.2万亿

2009年，中国开始推行“增值税转型”改革（生产型向消费型转型）；2011年，推行“增值税扩围”（增值税征收范围扩展向营业税征税范围）改革，两次改革的目的均是通过减少中间环节的重复征税不断促进增值税的优化，但在改革内容和减税规模上存在差异。

第一次改革：增值税转型

增值税转型改革的背景是2008年的全球金融危机使国内许多企业面临着较大的经营困难，生产型增值税不准予扣除当期购入固定资产进项税额的规定形成了对固定资产的重复征税，进一步加重了企业的负担。为了减轻企业税收负担、克服国际金融危机带来的不利影响，2009年我国开始推行增值税全面转型的改革。

改革以允许企业抵扣新购入设备所含增值税为核心内容，同时取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策，并将小规模纳税人的增值税征收率统一调低至3%。

根据财政部统计数据，2009年全年国内增值税收入18481.24亿元，同比增长2.7%，比2008年增速低20.6个百分点，全年国内增值税收入虽实现增收，但前10个月国内增值税累计收入均为减收。据税务机关统计，从2009年到2011年的三年间，增值税转型改革带来的减税总规模累计5000多亿元，明显减轻了企业的税收负担。同时，我国中部的山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南6省增值税转型改革在全国范围全面推开后的前8个月就完成增值税抵退156亿元。

第二次改革：增值税扩围（营改增）

尽管2009年增值税全面转型消除了对企业购入固定资产的重复征税，降低了企业的成本，但增值税与营业税并存的税制结构造成增值税抵扣链条不完整，无法最大限度发挥消费型增值税的优势，使增值税转型的效果打了折扣，征收营业税的第三产业在转型改革中几乎没有受益，且营业税重复征税的问题也不利于服务业等第三产业的发展。

为消除重复征税、减轻企业负担、完善税制、支持服务业发展，2012年1月1日起，营业税改征增值税试点首先在上海交通运输业和部分现代服务业中开展。此后，北京、深圳等地也提出了增值税改革试点方案。到2013年8月，营改增范围已推广到全国试行。2014年1月和6月，又分别将铁路运输业、邮政服务业和电信业纳入试点。2016年5月1日全面推开营改增，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业最后4个行业纳入增值税征收范围，营业税彻底退出我国税收历史的舞台。

根据国家税务总局统计，营改增实施以来，约98%的试点纳税人实现了税负下降或持平，从2012年1月试点开始实行到2017年2月，营改增带来的减税总规模累计已超过1.2万亿元。这场营业税改征增值税的改革涉及到原征收营业税的近1600万户企业纳税人、1000万自然人纳税人和超过2万亿元的营业税收入，这是1994年实行分税制以来力度最大、最有影响力的税制优化改革。

国家税务总局数据显示，2016年5月至11月，建筑、房地产、金融、生活服务四大行业累计实现增值税应纳税额6409亿元，与应缴纳营业税相比，减税1105亿元，税负下降14.7%，其中金融业减税367亿元，税负下降14.72%；建筑业减税65亿元，税负下降3.75%；房地产业减税111亿元，税负下降7.9%；生活服务业减税562亿元，税负下降29.85%。据统计，截至今年4月30日，营改增试点一周年将实现减税6800亿元左右。

各个地区的减税效果也非常显著。根据各地国税局统计，上海、广东、北京等27个省（自治区、直辖市）2016年全年营改增的减税总规模达到5225亿元，其中上海减税规模最大，达到840亿元；广东位列第二，减税达673亿元；北京紧随其后，减税约641亿元；江苏营改增减税约470亿元，浙江、山东、四川减税规模在300亿元左右。

两次增值税改革的减税机制有何不同

增值税抵扣制度是目前各国增值税制度的核心之一，也是体现增值税中性作用的制度源头。我国增值税转型改革和扩围改革实质上都是通过完善增值税抵扣制度来消除重复征税、减轻我国企业税负，但两者发挥减税效果的具体途径有所不同。

增值税转型：消除对购入固定资产重复征税

生产型增值税与消费型增值税的主要区别在于：生产型增值税不允许扣除外购固定资产所含的已征增值税，税基相当于国民生产总值，税基最大，但重复征税也最严重；消费型增值税允许一次性扣除外购固定资产所含的增值税，税基相当于最终消费，税基最小，但消除重复征税也最彻底。2009年增值税转型改革之前，我国实行生产型增值税，企业购进的固定资产进项税额不准予抵扣，形成对外购固定资产的重复征税。2009年的增值税转型改革准予企业扣除购入固定资产进项税额，消除了重复征税。

增值税扩围：扩大增值税的可抵扣范围

在增值税扩围改革前，既存在缴纳增值税的经济主体，又存在缴纳营业税的经济主体，增值税扩围改革通过不同途径影响着两类经济主体的税负：一方面，对原有增值税主体而言，营改增之前，其购入的营业税领域的服务进项税额是不能够抵扣的，其进项税额扣除是不完整的，营改增后则可以将生产支出中含有的增值税税金全部纳入抵扣，抵扣范围的扩大会减少本环节缴纳的税额；另一方面，对新纳入的增值税主体而言，企业可以将在原营业税制度下进行服务消费承担的税金在下一交易环节抵扣掉，从而减少或避免商品与服务中间环节的重复征税。

两次增值税改革对宏观经济有哪些效应

增值税改革对我国经济运行产生了积极的影响，特别是营改增的降税效应对经济转型升级起到了积极推动作用，并引领全球增值税改革浪潮。增值税改革的积极作用主要表现在三个方面。

促进社会分工，提高社会生产力

增值税转型改革准予企业当期购入固定资产进项税额一次全部抵扣，使得相同条件下需要缴纳的增值税大幅减少，增加了企业的可用现金流，有利于刺激投资、扩大投资需求；同时，利于企业扩大资本积累而进行设备更新，采用先进技术，提高生产力水平。

营改增改革将增值税征税范围覆盖到所有行业和产业，将所有产品和服务纳入抵扣范围，弥补了增值税转型改革涉及范围狭窄、效果有限的不足，进一步减少了重复征税，减轻了生产企业税收负担，进一步满足了经济发展对专业化分工的内在要求，有利于改进“大而全”“小而全”的低效能生产模式，推动社会生产向专业化协作方向发展，促进经济发展的内生动力，提高社会生产力水平。

促进产业结构升级，发掘经济发展动力

资本有机构成高的产业由于长期资本投资所占比重较大，增值税对购入固定资产进项税额抵扣规定的变化对其影响较大。相比于加工工业和劳动密集型企业，基础产业和资本密集型企业固定资产的比重更大，因此增值税转型改革对它们更有利，有力地促进了基础产业和资本密集型企业的发展，这也符合当时国家产业政策的方向。

其后的营改增改革对服务业发展的促进作用更为明显：一方面，服务业可以将外购商品和服务中的流转税金纳入抵扣范围，减少应纳税额、降低企业成本，促进服务业等行业的发展，推进产业结构向以第三产业为重心发展；另一方面，对现代服务业征收增值税，使这些行业能将费用纳入抵扣范围，降低服务消费成本，从而使社会增加对服务业的消费，有利于提升产品技术含量和企业竞争力，不断发掘经济发展的内在动力和潜能。

优化对外贸易结构，促进贸易出口

增值税转型改革前，我国实行的生产型增值税，不仅存在重复征税的问题，而且由于难以准确计算出口商品增值税税负导致难以彻底地实施出口退税，使国内产品在国内市场和国际市场均处于不利的竞争地位。2009年的增值税转型改革既解决了重复征税问题，又解决了出口退税问题，增强了我国出口产品的国际竞争能力，对促进对外贸易的发展有着重要的意义。

增值税扩围后，更是将广大服务业纳入增值税征收范围，并相应调整和扩大劳务退税范围，建立健全的服务贸易出口退税机制，使劳务也能以不含税价格参与国际市场竞争，对促进服务贸易的出口产生了积极影响，有利于进一步优化我国对外贸易结构，扩大服务贸易在对外贸易中所占比例，推动对外贸易发展。

后营改增时期减税还有哪些招

面对国际贸易竞争加剧和国内劳动力成本过快上涨的经济形势，李克强总理在2017年政府工作报告中指出：今年赤字率保持不变，主要是为了进一步减税降费，全年再减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元，一定要让市场主体有切身感受。这反映出政府为实体经济降成本的决心。

增值税作为我国第一大税种，增值税的减收不仅能够激发企业活力，也符合我国增加直接税比重、降低间接税比重的税制改革方向。进一步推进增值税减税，可以从以下几个方面入手：

继续推进增值税税率简并改革

不论是增值税基本原理，还是发达国家相关实践经验，都能说明一个问题：过多档次的税率设计不利于增值税中性特征的发挥，也给税收征管带来较多难题。因此，简并增值税税率是后营改增时期建设现代型增值税不得不面对的首要问题。我国已经开始推行增值税税率改革，即从2017年7月开始，将增值税税率由17%、13%、11%、6%四档调整为17%、11%和6%三档，取消了13%这一税率档次。

从增值税税率的国际比较来看，2014年，经合组织34个成员国中，除美国没有开征增值税外，21个成员国的增值税标准税率设置在20%以上，与这些国家相比，我国增值税标准税率处于中等水平，因而通过降低增值税最高税率来降低增值税税负的空间并不太大。而就税率档次来看，尽管已经进行一定的简化，但仍然存在着三档基本税率，还存在进一步简并的空间。

可考虑建立增值税退税制度

受财政收入及管理等客观因素制约，我国除了在出口环节外一直没有建立广泛的增值税退税制度，而是实施增值税留抵制度，这使得企业增值税不能完全转嫁至下一个环节。

下一步可考虑逐步将我国增值税留抵制度改革为退税制度，这样不仅能大大减轻存在留抵企业的税负，而且能够贯通增值税税负转嫁链条，尤其在供给侧结构性改革的大背景下，这也是一种很有针对性的“去库存”的助力政策，能够达到精准减税的目的。

提高企业增值税进项实际抵扣率

现实中一种现象应该引起注意，就是增值税进项税额实际抵扣率低于理论抵扣率。实际抵扣率偏低会形成企业税收负担，进而偏离政策改革目标，这是目前在行业和企业中普遍存在的现象。因此，下一步可以通过提高企业增值税进项实际抵扣率来降低企业增值税税负。具体可以从优化税收征管、提高纳税服务水平方向出发：首先，税务机关可以加大政策解读力度，帮助和引导企业吃透、摸准、用好增值税抵扣政策；其次，可以深入调查研究，高度关注并帮助企业解决进项发票方面出现的矛盾和问题；再次，优化代开发票业务、简化代开发票程序，确保增值税发票链条畅通；最后，指导企业完善相关的财务制度，强化增值税专用发票意识，规范财务管理，促使企业进项税应抵尽抵，最大限度地提高抵扣率。

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2017年第19期《中国经济周刊》封面