清华大学社会科学学院国际关系学系 韩心荷

编辑：牛绮思

（本文刊发于《中国经济周刊》2017年第18期）

TOD（Transit-Oriented Development的缩写）即公共交通引导城市发展，这一概念最早在美国提出，被作为一种指导城市区域规划建设的工具，用来修复过度“小汽车化”带来的城市病。在实践发展过程中，逐步成为指导城市发展的重要手段。

近年来，TOD在国内也有了一些新的研究和认识，如韩永军在《助力城市精明增长——TOD 战略实践与思考》一书中就将TOD战略上升到城市群等大的区域层面来进行论述，提出“TOD不仅是城市自身可持续发展的重要指引，更是城市内部各个片区合理开发的规划设计工具，更可以上升到引导和推动城市群形成和发展的重要途径”。与此同时，TOD理论的研究应用也开始扩大到区域合作与发展。

中国提出的“一带一路”倡议，描绘出了未来世界区域范围内合作的新的宏伟蓝图。本文从TOD理论的应用出发，浅谈国际区域合作如何抓住和利用“一带一路”倡议所带来的新的历史机遇。

“道路联通”先行

2013年，习近平总书记在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表重要演讲时首次提出“丝绸之路经济带”建设倡议，强调“加强政策沟通、加强道路联通、加强贸易畅通、加强货币流通、加强民心相通”。

建设初期，“道路联通”必定先行，即铁路、公路、港口、机场等交通基础设施建设。

（一）通过公共交通互通引导沿线国际分工与互惠合作

亚当·斯密认为，“人们不应该把自己看作是某一离群索居的孤立的个人，而应该把自己看成是世界中的一个公民，是自然界巨大国民总体中的一个成员。”在国际合作中，体现的就是公平、正义、强弱平权、机会均等。

根据世界经济论坛公布的《2014—2015全球竞争力报告》，世界基础设施建设竞争力的平均指数为4.2。而亚洲仅有47%的国家竞争力指数超过均值，甚至有些国家远远低于这一指标，这也显示出“互联互通”的“命运共同体”式发展方式的可行性和必要性。加快“创新、协调、绿色、开放、共享”发展，其中一个非常重要的步骤就是要把公共交通系统的建设和沿线地区优势产业结合起来，使绿色公共交通系统能够方便有效地服务于沿线地区的发展。实施TOD战略，打造以绿色交通体系为主的沿线国家城市内和城市间的联通方式，有利于提升或扩大“一带一路”通道的运载能力、运行速度、运行效率和运载内容，以低能耗、低排放和高运输的生产效率引导沿线各国在优势产业方面的分工与合作，促进“一带一路”经济一体化。

（二）通过推动国内协调发展助力国际分工与合作

从我国来看，我国天然气、石油以及部分矿产资源等对外依存度较高，同时东部沿海地区发达，西部地区较弱的局面也给经济社会可持续发展带来了不和谐、不稳定的因素，过度的经济沿海化和对外贸易海上通道，使得“陆上丝绸之路”没有得到充分的发展。如今重修“陆上丝绸之路”，无论对内平衡我国地区间差距，使我国创新和拓展发展空间，深入推进西部开放开发，构建全方位对外开放新格局，还是促进经济全球化，构建丝绸之路沿线国家命运共同体，都具有重要的战略意义和现实意义。

（三）通过文化沟通保障国际分工与合作

丝绸之路不仅仅是一条经贸之路，更是一条文化之路。有学者提出，丝绸之路涵盖世界三大宗教、四大文明、上百种语言、数千个民族，如何在不同文明、文化之间取得共识，将是丝绸之路取得成功的基石。通过TOD战略将大大促进各类文明交融与沟通，发展世界文化的多样性，搭建世界文化沟通交流的平台，从而为国际分工与合作起到重要的保障作用。

TOD战略可引导形成区域间的三级分工与合作

经济全球化是社会生产力发展的客观要求和科技进步的必然结果，随着各国经贸的相互往来，区域间经济合作的日益深入，都为打造国家间形成利益共同体和命运共同体奠定了基础。设施互通是建立国际分工与合作体系的基础性工程，通过公共交通方式把欧亚大陆的陆、海、空、网连接起来，从而以公共交通尤其是高铁互通引导国际、国内沿线城市以及城市自身建立起不同等级的国际分工与合作体系。

（一）TOD战略引导“一带一路”节点城市形成区域内国际一级分工与合作体系

相对于航空、公路、水运、铁路、管道有着运量大、成本低的天然优势，同时避免了公路可能带来的沿线城镇蔓延发展的弊端，以TOD模式带动“一带一路”沿线节点城市共同集约、紧凑，高效绿色发展，促进以节点城市为中心的分工与合作，从而以点带线、以线带面，形成区域内国际一级分工与合作体系。

1.先易后难，成熟一带，建设一带。在对沿线公共交通线路统一规划的前提下，对国家间信任程度高、沟通交流顺畅的公共交通走廊，可以率先建设和运营，如莫斯科至喀山高铁、中巴高铁、中老高铁、中泰高铁等，由局部到全局，最终形成完善的公共交通运输网络。通过逐步实施公共交通线路建设，引导和带动沿线城市经济更加一体化，共做、共享经济“蛋糕”，共享资金流、技术流、产品流、产业流、人员流带来的成果，促进区域内产业布局优化调整，形成合理的贸易产业链、价值链、供应链。

2.以TOD战略引导自由贸易区建设。目前，我国把自贸区作为“一带一路”建设的重要内容，在自贸区城市建立“一带一路”公共交通节点，并以此为辐射点带动贸易区范围内城市间的开放，通过轨道交通或轮船港口停靠点，以公共交通节点城市带动国家间形成合理的分工体系。

3.以TOD战略引导经济走廊建设发展。TOD战略在实施过程中，充分考虑到对经济走廊的引导，尤其是对已经达成共识的中蒙俄、中巴经济走廊，正在稳步推进的新亚欧大陆桥经济走廊、孟中印缅经济走廊等。通过建设连贯的公共交通网络，引导经济走廊地带的产业分工和布局。

（二）TOD战略引导国内沿线节点城市形成二级分工与合作体系

通过在沿线节点城镇范围内实施TOD战略，形成以绿色低碳为引导的国内沿线城市产业分工与合作，引导和辐射节点城市周边群空间合理布局，并以沿线节点城市为轴心，逐步建设各节点城市和以此为中心的城市群间分工明确、功能互补、各具特色的现代产业体系，促进沿线节点城市形成二级分工与合作体系。

京沪、京广、郑济、京昆高铁的建设和开通，带动了沿线节点城市和城市群人流、物流、信息流等的流动，未来结合“一带一路”路线，沿线城市在服务我国总体战略规划和一级分工体系的前提下，因地制宜、主动规划连接国内外轨道交通线网，尤其是以高铁为骨架，以城际铁路为枢纽而带动周边城市协同发展，带动城市群间资源整合，从而促进沿线经济社会整体协调有序发展。

特别是可以借助TOD战略，进一步确定我国城市群科学规划内城市间的发展空间布局、功能定位、线城市群空间和产业布局，逐渐缩小国内地区间的经济社会差距，实现紧凑集约、高效绿色、均衡发展，加快我国城市更加深入地参与国际产业分工协作、带动自身产业转型升级，更大地发挥TOD战略引导在国内沿线城市间、节点城市群间的共同发展。

（三）TOD战略引导沿线节点城市自身形成三级分工与合作体系

TOD战略引导节点城市形成三级分工与合作体系，是指沿线节点城市合理布局，通过多层次公共交通引导沿线节点城市自身绿色低碳发展，形成以公共交通为导向的土地开发模式，进而使城市自身形成合理的产业分工和空间布局。

随着城市空间规划的全面实施，结合沿线市区范围内各项发展规划，通过以建设地铁、轻轨为骨架，辅以快速公交、无轨电车等大容量地面公交建设，引导城市交通优化，实现城市区域范围内城镇体系的合适功能定位，并防止城市过度蔓延，促进城市增长和紧凑发展。结合“一带一路”国际间一级和国内城市群二级分工体系和城市规划，做好城市自身产业布局和规划，形成城市内不同区域的土地利用模式和产业分工体系，形成城市内不同区域间的产业三级分工与合作体系。

TOD战略需要哪些保障措施

TOD战略的实施将为“一带一路”沿线国家尤其是城市生产要素再分配和再调节启动了重要的基础设施载体，尤其在相互间资源优势互补、资源进出口配置方面发挥重要作用，但同样更要做好其实施的规划、安全、资金和机制等保障措施。

（一）规划保障

成立“一带一路”规划组织，主要负责区域内产业布局规划和协调工作。“一带一路”涉及范围广，结合沿线节点城市产业、人口和土地利用等特征，对TOD战略进行统一布局和规划，以公共交通运输体系一体化引导沿线城市合理布局和产业合理分工。

（二）安全保障

西北亚、中东地区恐怖势力泛滥，宗教复杂多样、政局不稳等因素制约着TOD战略的实施，因此，势必要充分做好风险评估，加强跨国公共交通沿线的安全保障，尽可能得在相对安全的地带设线设点，同时带动沿线重要战略要地的共同发展。

（三）资金保障

沿线国家共同开发建设，共同主导。TOD战略在实施过程中，在资金保障方面，要充分利用已经开始运转的“亚投行”“新开发银行”等金融机构，促进公共交通网络在建设过程中有充足的资金支持。通过股权投资、债权投资、担保、提供贷款等形式为公共交通建设提供金融支持。

（四）机制保障

未来必须尽快形成构建区域共建、共享、共治、共赢合作机制，尤其是要着力解决经贸沟通便利化的问题，尽快消除投资和贸易壁垒，从而使TOD战略引导贸易发展形成良性的交流合作机制，不断地释放合作潜力，沟通享受发展带来的成果。

“一带一路”倡议的提出，既是中国积极主动参与和推动经济全球化的具体行动，同时也体现了中国作为全球第二大经济体的国际责任意识和担当。公共基础设施互通作为“一带一路”建设的先决条件，通过实施TOD战略，对构建以节点城市为中心的区域范围内国际分工与合作将起到引领和助推作用。

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《中国经济周刊》2017年第18期封面