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财政资金“好钢”有限,“刀刃”太多往哪用?

3月21日,李克强总理在国务院廉政工作会议上说,在当前财政收入增速放缓、民生等各方面支出需求增加的情况下,决不能让大量资金趴在账上“睡大觉”。

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视觉中国

人民日报中央厨房·麻辣财经工作室 李丽辉

(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第12期)

3月21日,李克强总理在国务院廉政工作会议上说,在当前财政收入增速放缓、民生等各方面支出需求增加的情况下,决不能让大量资金趴在账上“睡大觉”。要加大力度清理盘活沉淀的财政资金,从体制上解决“打酱油的钱不能买醋”,确保公共资金高效安全使用。

总理的这番话,说的是财政的钱该怎么管、怎么用的问题,并特别指出当前的财政状况是:财政收入增速放缓,民生等各方面支出需求增加。

财政收入增速放缓,主要有两个原因。一是经济面临下行压力,经济增速放缓带来的影响;二是中央政府主动而为,大力实施减税降费带来的影响。目前来看,这两条都没办法改变,经济增速放缓,财政收入本来就吃紧,还要让利于民“放水养鱼”,肯定会紧上加紧。

“紧上加紧”还好对付,最难的是“紧上加力”——民生等重点支出不能减,还要加大力度。比如,2016年,全国一般公共预算收入增长4.5%,还在延续增幅逐年回落的走势,但教育支出增长6.8%,科学技术支出增长12%,社会保障和就业支出增长13.3%,医疗卫生与计划生育支出增长10%。

“哎,我看出来了!这些领域花钱的速度,远远高于财政收入的增长,那么钱从哪儿来?”麻辣财经的同事“麻小”一声惊呼。这声惊呼虽然也没惊醒什么人,但他提的问题正是很多人担心的,也是当前亟待解决的一个大难题。

都认为自己重要,想多分“蛋糕”

“支出靠收入来支撑,家里过日子是这样,国家过日子也是这样。”中国财政科学研究院院长刘尚希说,财政收入减缓了,我们可以通过赤字、债务来支撑财政支出。但这条路是不是能走得通呢?显而易见,扩大政府债务短期走几步是可以的,长期走是不可行的,那样会导致财政风险迅速扩大,甚至出现财政危机,这是有前车之鉴的。从长远来看,靠赤字债务来维持和支撑我们现有的支出增长,此路不通。

专家就是专家,自己提出来一条路,然后一通论证又把这条路给否了,麻辣姐服!

其实,此路不通,我们面前还摆着一条明路,那就是“好钢用在刀刃上”。这句话财政喊了这么多年,已经是家喻户晓了。这个道理也不用解释,连家庭主妇都知道,钱不够花的时候,要先紧着重要的花,把不重要的往后放一放。总不能孩子的“奶粉钱”还没着落,就先去买个名牌包吧?

可是,“好钢用在刀刃上”,在家庭层面容易做到,但在国家层面却阻力重重。因为,每个部门都觉得自己负责的工作最重要,钱就应该花。这样一来“刀刃”太多,“好钢”根本不够用。这几年为数不多的减支项目,主要体现在中央八项规定、落实在“三公经费”上,做到了只减不增。

“财政资金分配年复一年,都是在上年基数的上再增长,就形成了现有的支出结构僵化。随之带来的问题,就是一方面财力紧张,另一方面还有一些单位和部门钱花不出去。”刘尚希分析,支出固化的背后,反映的是各方利益的固化。正是由于利益的固化,才使得现在的财政支出结构优化,遇到了层层的障碍。

比如,中央专项转移支付资金,是通过各个部门按“条条”下达到地方的。对地方来讲,这些“戴帽”下来的钱要专款专用,也就是“打酱油的钱不能买醋”。要把这些资金整合到一起,形成合力十分困难。因为资金分配从上面就碎片化了,到了下面再捏到一起很难。

纵向看是如此,横向看也是一样。比如,财政支出存在多年的“挂钩”机制,在2015年一共有七项,包括教育、农业、科技、计划生育等,七个方面的挂钩占了财政收入的一半左右,这个钱基本上也是固化了。就是不管要干多少事,每年财政都要按比例“切钱”。相关部门拿到钱后,再去“因钱设事”想方设法把钱花出去,花不出去的钱就会趴在账上“睡大觉”。

“财政的统筹能力,反映了国家的治理能力。如果整个国家的财政资金碎片化,分散在各个部门,不能统筹使用、不能有增有减,那就意味着政府治理失灵了。”刘尚希认为,这个一个核心的问题,不仅仅影响资金使用绩效的高低,还会影响百姓对政府的信心和信任。

打破利益格局,财政的钱才能用好

“收支矛盾凸现,很可能导致财政风险加剧。优化财政支出结构,推动政府职能的转变,让老百姓的血汗钱能花得更加合理,提供更优质的公共服务,也是供给侧结构性改革的重要内容。”刘尚希表示。

十八届三中全会决定提出,清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。

麻辣姐从有关部门了解到,取消财政重点支出挂钩的问题,目前已经取得突破性进展。中央层面已通过审议,接下来就是走法律程序,需要有一个修改过程。 通过脱钩解决固化格局,有利于科学地安排重点领域的支出,使支出更好地符合实际需要。

“支出固化的问题解决不了,就根本提不到优化。当前亟待解决的,是要把固化的格局调整到正常的格局。”中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺认为。

把钱用在刀刃上,一个很重要的突破口,就是实施支出经济分类改革。现在一看预算都是发展改革事务,支出年年增长。但预算里列的这些钱到底花在哪儿了?有多少给人员发工资,多少用来购买设备,多少用来盖房子,多少做投资建设,基本上搞不清楚。一个主要原因,是支出没有进行分类,钱都是捆在一起的。

还有,中央基建投资大概5000亿,但去年全国财政收入是15.95万亿,这里面真的只有5000亿来搞建设吗?其实,还有很多资金,是各个部门通过专项的形式使用,有的是自己干的,有的通过转移支付给了地方。这里面是不是有一些重复建设?这些资金应当如何统筹使用、统一管理?有很多问题需要解决。

专家建议,预算分类改革试点,应尽快在中央与地方全面推开。推开之后把预算拿出来,再分析投资的钱投到哪里了、效益如何,才能有一个客观的评价,才能把收入和支出更好的匹配出来。

支出固化,还包括支出方式的固化。比如政府支持企业搞研发,直接给企业补贴,这个企业补几十万,那个企业补几十万。这种补可能是有问题的,但是已经补成习惯了。这样的支出方式也要改,别让国家的钱打了水漂,甚至给权利寻租提供了空间。

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2017年第12期《中国经济周刊》封面

2017年第12期《中国经济周刊》封面


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(网络编辑:张芳超)
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