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【中国PPP示范项目巡礼】枫叶正红的PPP实践:三线城市养老产业提速

文章导读: 记者在采访中了解到,该项目在划拨土地处置、专业运营创新方案、非营利收益分配等养老类PPP项目的关键问题上都有不同程度的“创新”。

《中国经济周刊》 记者 曹煦︱山东报道

(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第11期)

“每个人都会老,人家这个生意是做善事哩。”前往枫叶正红养老中心的路上,出租车司机李师傅说。尽管离菏泽市区有近20分钟的车程,但坐落于220国道边的枫叶正红养老中心,在菏泽市的知名度颇高。

花园式的环境、温馨整洁的房间、设施齐全的场所,很难想象这个集居家、公寓和医护三种模式为一体的社区化医养结合养老项目,会出现在位于鲁西南的菏泽市郊。

在人口急剧老龄化的当下中国,养老产业是服务于夕阳人群的朝阳产业,在中国广大的三四线城市,更是如此。

“健康、快乐、价值、尊严”,是《中国经济周刊》记者在枫叶正红养老中心外墙上看到的“价值观”。而PPP模式,正在帮助这种价值观落地,并支撑起数百位菏泽老人的喜怒哀乐。

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“打分?我打100分!”

菏泽遇到的养老问题,是当下中国很多地区面临的一个“通病”。

当地政府部门向《中国经济周刊》提供的数据显示,目前菏泽市老年人口150多万人,占总人口的20%,且年增长率为5%。未来5年,人口老龄化、高龄化、空巢化将更加突显。相比之下,菏泽目前各类养老服务机构床位不足1.7万张,且现有养老服务机构配套设施不完善,服务质量不高,老年服务业发展远滞后于不同层次老年人的实际需求。

这便不难理解,总投资11.67亿元、规划占地面积732亩、总建筑面积43万平方米的菏泽市牡丹区枫叶正红医养一体化养老项目,为何吸引省、市、区各级领导多次到项目现场视察,并被成功推举申报财政部2016年第三批国家示范项目。

2月14日,记者在枫叶正红项目现场了解到,项目目前已完成投资2.1亿元,已投入运营建筑面积5.4万平方米;项目全部建成后可为社会提供养老床位7800张、医疗床位700张,解决3000多个就业机会。

枫叶正红的“入住率”显然还有提升空间。目前共计有400余位老人入住枫叶正红,包括菏泽当地组织部门、民政部门出资集中供养的新中国成立前老党员、民政优抚对象,以及社会自费老人。

记者在养老中心见到了 87岁的老党员王忠孝,他从2015年8月30日至今一直在枫叶正红生活。当记者请王大爷对养老中心打分时,他脱口而出:“我打100分,这里比家里条件好,有些子女做不到的事护工都做到了,养护人员与老人相处得非常和谐融洽。”

王大爷们的满意来自于养老中心的“软硬件”。记者在项目现场注意到,除了康复训练室、阅览室、舞蹈室、手工室、书画室、棋牌室、电影院、门球场等养老院常见设施,枫叶正红还设置了党支部及党员活动室、回忆录撰写室等,人性化程度可见一斑。软件方面,枫叶正红内部实行三条“军规”:“老人的房间不能有异味、服务人员不能给老人脸色、不能从老人的伙食费中盈利。”

从菏泽一中退休的老教师汪延本刚住进枫叶正红不久,80岁的他看中的是这里的康复医疗。记者在枫叶正红看到,目前菏泽市牡丹人民医院配备了专家医疗小组进驻养护中心,每日定时查房巡诊,定期为老人查体,设有治疗室、输液室、药房、处置室,保障老人的日常身体健康以及突发情况。

即便目前入住率还未达到盈亏平衡线,但本项目社会资本方的负责人、山东枫叶正红养老发展有限公司董事长潘红强坦言,他从一开始就做好了亏损5年的准备,“想挣快钱就不会干养老了,但我坚定看好养老服务产业即将迎来快速发展期。”

融资难仍是制约

枫叶正红项目采用BOT(建设—运营—移交)的运作方式,由菏泽市牡丹区人民政府指定的实施机构——菏泽市牡丹区卫计局,与中标的社会资本方——菏泽市大田房地产开发有限公司签订PPP项目合同:指定菏泽市牡丹人民医院作为政府出资方,与社会资本方共同出资成立项目公司——山东枫叶正红养老发展有限公司,其中菏泽市大田房地产开发有限公司占股权90%,菏泽市牡丹人民医院占股权10%。项目公司(SPV)负责本项目的投融资、建设和运营维护及移交等工作,项目合作期限30年。

项目建成后,由项目公司负责运营管理项目内的养老公寓及医院,其中,医院由项目公司委托菏泽市牡丹人民医院进行运营。政府按照国家、地方相关政策为项目公司提供相应的建设、运营补贴及税费优惠。

菏泽政府部门对引入社会力量健全当地养老服务体系显然“乐意之至”。在菏泽市牡丹区政府和社会资本合作办公室负责人李松允看来,“政府和项目公司之间形成委托代理关系,通过激励相容机制的约束,在整个过程中,基础设施的建设和经营效率都会得到提高。”

过去两年,包括枫叶正红项目在内已有14个PPP项目在牡丹区落地,主要集中在道路、学校等基础设施建设领域。“区级财政支出责任达到45.8亿元,财政承受能力已接近上限。”李松允坦言,“每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%,这一规定制约了区里一些PPP项目的落地。”

在政府财力接近极限的情况下,PPP项目的自身“造血”能力更显重要。山东枫叶正红养老发展有限公司副总经理许向辉最近一直在跟各类金融机构打交道,融资是他的主要工作。许向辉向《中国经济周刊》坦言,一些金融机构对PPP项目热情很高,接洽以后多数都提出政府城投平台担保、兜底等要求。公共服务类项目由于短期内看不到收益,加上项目公司刚成立担保能力一般,土地是划拨用地不能抵押,导致项目融资相当困难,阻碍了建设进度。

李松允建议更高层面加大对PPP项目的融资支持力度,“从省级层面出台担保、保证等政策,吸引银行等金融机构向PPP项目融资,用政策优势打消或减少金融机构的风险顾虑。”他对《中国经济周刊》说,“同时可采用基金、债券等金融手段和合适的融资模式支持PPP项目融资。”

p65 山东省副省长季缃绮(右二)、菏泽市委书记孙爱军(右三)等在养老院调研

山东省副省长季缃绮(右二)、菏泽市委书记孙爱军(右三)等在养老院调研

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养老PPP的“菏泽创新”

记者在采访中了解到,该项目在划拨土地处置、专业运营创新方案、非营利收益分配等养老类PPP项目的关键问题上都有不同程度的“创新”。

以划拨土地处置为例,按照《划拨用地目录》规定,“非营利性医疗卫生设施用地和非营利性社会福利设施用地可采取划拨的方式获得土地使用权”,因此,项目的咨询机构建议采用划拨或无偿使用的方式将项目土地给予社会资本或项目公司使用。

但在实际操作过程中,政府方提出“一般划拨土地均是划拨给事业单位或国有企业,很少有划拨给民营企业的案例”的问题。

事实上,这也是很多PPP项目面临的问题,各地的国土部门对于土地划拨给项目公司,持有保守、观望态度。若采用土地划拨给政府方,则项目公司存在后期手续变更繁琐,且无法利用在建工程融资的问题,制约项目推进。

在土地处置上,枫叶正红项目走出了开拓性的一步:菏泽当地有关部门经过反复论证,将土地划拨至项目公司名下,合作期内土地使用权归项目公司所有。合作期满后,项目公司将运行良好、无任何债务负担的养老公寓、医院及项目其他设施无偿移交政府。

此外,养老产业的规划、运营在中国尚处起步阶段,而医院和养老社区的运营都具有较强的专业性,因此,目前此类PPP项目普遍缺乏专业运营,无法真正实现用项目自身回报完全弥补项目投资的状况。

在此背景下,枫叶正红项目在运营方式上做了一些创新,由牡丹人民医院作为政府方出资代表,既作为项目公司的股东参与项目公司的日常运营,又负责组织专业的医疗团队,承担项目内医院的公共医疗服务。“社会资本方只需负责养老社区、康复中心及配套经营性设施的运营,而将医疗服务交由专业的医疗机构负责,充分发挥各方的优势。”许向辉告诉《中国经济周刊》。

对于社会资本最关注的项目收益问题,按照我国现行的规定:“非营利性医疗机构的收支、结余不能用于投资者回报,也不能为其职工变相分配,所有利润和盈余只能投入到机构的再发展中。”

从资本逐利的角度说,这显然将使社会资本举办民营养老机构的动力不足。当地政府也“意识”到了这一点。枫叶正红PPP项目的实施方案显示,项目运营期间,政府方给予项目公司的补助费用按照约定由菏泽市牡丹人民医院通过自身经营给予,除发生菏泽市牡丹人民医院无法承担支出的风险外,菏泽市牡丹区财政不发生此项支出。

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(网络编辑:崔晓萌)
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