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中国老龄社会与养老保障发展指数报告(2016)

清华大学就业与社会保障研究中心

人口老龄化并非社会老化。健康长寿意味着社会稳定和经济发达,继农业和工业经济之后,进入以健康管理为主流的银色经济时代,即人类第三大财富波。银色经济即指基于健康长寿的消费需求和约束条件,组织生产、分配、流通和消费的活动及其供求关系的总称。银色经济指数内含人口老龄化、养老保障、老龄人口红利等分类指数(见图1)。指数即指在明确发展目标后,用数据证明与目标的距离,是基础研究、学术研究和应用研究的总和。目前,指数的目标和框架比较清晰和完善,为大家提供了一个认识老龄社会与养老保障的读本。由于研究方法和评价方法需要逐步完善,计划每5年有一次升级。

图1

发展指数不同于研究报告、财务报告和总结报告,必须做到目标明确、数据详实、方法科学,具有指导意义。本报告基于人均GDP的福利相关性原则,借鉴国际社会共识和结合中国国情,研究和确定老龄社会和养老保障的发展目标,建立评价指标体系和权重分布,使用权威数据和科学的测量方法,评价我国人口老龄化、养老保障、老龄人口红利等方面距离发展目标的距离,进而分析原因和给出建议。2017年发布的2016版指数,使用2015年的数据,属于升级版。总指数银色经济指数和分类指数人口老龄化、养老保障、养老服务、老龄人口红利均为首次发布,养老金和医疗保障两个指数是第四版。

总指数:中国银色经济发展指数

定义与宗旨:本指数的意义在于引导经济社会健康发展,不仅要客观解释中国目前存在的未富而老、未老先衰、未备而老的问题,更要说明问题所在和解决问题的时间表、路径和主要措施。

指标与权重:本指数由人口老龄化、养老保障、老龄人口红利三个维度和22个一级指标构成,并衍生若干分类指数。人口老龄化作为背景指标赋权值为0.2800;养老保障作为制度指标赋权值为0.3400、老龄人口红利作为发展指标赋权值为0.3800。

人口老龄化,即指老龄人口在总人口中的占比和对经济社会的影响不断增加的总称。本指标参考国际标准和基于中国国情,从出生率、赡养比、预期寿命、发展阶段等方面,界定和评价中国老龄社会的进展、特点、问题等,理性的、客观的、量化的解释中国人口老龄化、未付而老、未备而老等问题。

养老保障,即指老有所养的制度安排。本指数用养老金、医疗保障、养老服务和养老资产四个指标,评价中国制度建设侧进展、特点、问题和发展趋势和解决问题的路径。

老龄人口红利,即指高于老龄人口的经济贡献。本指标包括宏观与微观两个维度,从国家政策与战略、老龄产业、适老城市建设,以及老龄人口的就业、投资、消费和社会参与等方面,评价我国老龄人口的贡献。

数据与方法:数据来源以世界银行数据库、OECD数据库、欧盟框架研究报告、中国统计年鉴、有关部委发布的年度报告为主,也关注权威机构和正规学术机构发布的相关报告。基于国际社会共识,引用中国法律法规和国家发展规划确定发展目标和建立评价值,运用统计分析、目标测评、区间赋值等方法计算评价分值。指数为1.000,参评值为0.0001-1.000,0.7500~1.0000区间为优、0.7400~0.5500区间为中、<0.5400为差。

评价与解读:2016版指数评价结果为0.3853(0.1275+0.1758+0.0820),处于差等区间(见表1)。分类指数人口老龄化赋权值0.2800,2016版评价值为0.1275,等于45.54分,说明中国未富先老和快速老龄化的状况,特别是对农村而言;分类指数养老保障赋权值0.3400,2016版评价值为0.1758(养老金0.0483+医疗保障+0.0505+养老资产0.0610+养老服务0.0160),等于51.71分,说明中国未备而老的状况,特别是对养老金制度和养老服务而言;老龄人口红利赋权值为0.3800,2016版评价值为0.0820,等于21.58分,说明中国尚未形成老龄人口红利,老年人消费和经济贡献有待开发。

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建议与展望:2016年,中国加速了积极应对人口老龄化和发展大健康经济的战略的形成,上述情况将有所转变。贯彻党中央关于“及时、科学、综合”应对人口老龄化的精神,需要按照我国老龄社会发展时间表,在中国进入深度老龄社会之前(2025年),尊重银色经济的发展规律,基于改革创新倒计时的解决如下问题:一是保持经济平稳较快发展,稳步提高人均GDP水平,改善国民的人力资本状况;二是坚持社会政策保底线原则,完善社会保障制度安排和服务体系,打造就业开源和改善福祉并重的局面;三是按照人口老龄化的消费需求和约束条件,组织生产、分配、流通和消费的活动,和谐供求关系和代际利益关系。

2016年课题组最新研究成果: (1)完善银色经济定义和特征的理论研究;(2)更新老龄社会发展时间表(于淼),2015年最新版老龄社会发展时间表预测中国将提前5年在2015年进入深度老龄社会,2030年进入超级老龄社会;(3)老龄人口消费能力研究(胡乃军),分年龄段研究人口老龄化可能导致的社会风险及其控制;(4)基于改进RBF神经网络的人口平均寿命预测(赵欣桐),在2030年中国将达到79.2岁;(5)嵌入式养老服务和医养PPP的理论和实践(陈诚诚、秦晨),临终姑息治疗研究(刘跃华);(6)医疗保险支付方式改革与医疗服务治理机制研究(杨燕绥);(7)基层医疗服务能力建设(何继明);(8)医养服务PPP制度建设和政府责任P4-P0的操作模式;(9)提出按照个人生命周期实现养老金与住房公积金互动发展的政策建议和拟行方案(刘广君)。

分类指数一:中国人口老龄化发展指数

定义与宗旨:本指数关注中国人口老龄化的基本数据、国际比较和未来趋势的基本判断,评价公共政策对生育、就业、收入分配、消费、社会保障的影响。

指标与权重:2016版指数采集2015年数据。由统计人口数据和老年赡养比为主,包括人口总和出生率、出生婴儿预期余寿、老年人口比例、老年人口增长速度、人口中位数年龄、老龄社会阶段性、统计赡养比、统计赡养比发展速度、实际赡养比、人均GDP 、距离边界赡养比年限11个二级指标构成。总指数赋权值为0.2800;其中,人口总和出生率和老年赡养比均为0.0500,其余9个二级指标均为0.0200。作为单列指数按照0.0001-1.0000计算评价值。

数据与方法:数据来源以世界银行数据库、OECD数据库、欧盟框架研究报告、中国统计年鉴、有关部委发布的年度报告为主,也关注权威机构和正规学术机构发布的相关报告。运用前述研究和测算方法。

评价与解读:2016版总指数评价值为0.1275(0.0862+ 0.0413)/0.2800,单列指数评价值等于0.4554/1.0000, 处于差等区间。与2015版人口老龄化指数0.1275相同;比较2013-2015年间平均值0.1266提高了0.0009。2015年,统计老年赡养比为14.3%,2014年为13.7%,说明老年人口赡养负担继续增加;边界老年赡养比又减少一年,代际利益冲突更加严峻。

建议与展望:自从2000年进入老龄社会以来,中国人口结构一直在恶化,亟待提高总和生育率和培育人口红利。2016年的研究表明,养老金替代率对消费存在显著的负向影响,证实了在“财富替代效应”与“引致退休效应”二者相互作用下,养老金的“引致退休效应”占据了上风,并将随着国民预期寿命的增长进一步抑制消费。主要建议如下:一是完善社会保障制度,按照生命周期解决首住房和养老金问题,进一步扩大养老金覆盖范围,增加职业年金等个人养老金收入,发挥福利的财富替代效应;二是以发展老龄产业、转变老龄人口消费方式为契机,逐步提高老龄人口的消费率,使居民消费水平与老龄社会现实相适应。三是解决工资增长与养老金增长倒挂问题,解决因管理体制所造成的机关事业单位和国有企业带头提前退休现象,建立早减晚增的养老金领取机制,稳步推进延迟领取养老金年龄的改革,提高国民劳动年龄,增加就业和改变老年居民“被供养”的格局,降低老年赡养负担。

分指数二:中国养老保障发展指数

定义与宗旨:本指数包括基本养老金、基本医疗保障、首住房和养老资产、养老服务体系建设四个指标,评价中国养老保障顶层设计、执行情况与目标的距离和发展时间表。

指标与权重:2016版指数采集2015年数据,由前述四大要素构成4个一级指标和12个二级指标,近100个三级指标;一级指标赋权值分别为0.0800、0.0800、0.1000和0.0800。反映养老保障四个制度的覆盖范围、保障水平和持续发展问题。总指数赋权值为0.3400,作为单列指数按照0.0001-1.0000计算评价值。

数据与方法:主要数据来源自中国统计年鉴、人力资源和社会保障部等相关部委的年度报告、OECD数据库等。一级指标根据德尔菲赋权法赋值,二级指标和三级指标具有客观性,参照国际标准制定目标值,多数指标采取平均分配法,少数指标采取关注重点内容并赋较高赋权值的方法。

评价与解读:2016版总指数评价值0.1758/0.3400(养老金0.0483+医疗保障+0.0505+养老资产0.0610+养老服务0.0160),等于51.71分,说明中国未备而老的状况。2015年的主要情况如下:一方面,中国老龄人口拥有自住房比例较高(包括农村居民的宅基地和自住房),养老资产的评价值较高;另一方面,养老金制度和养老服务体系的评价值较低。

建议与展望:通过公共政策改善和利用老龄人口自住房的残值(包括农村居民的宅基地和自住房),提高老龄人口的购买力和消费水平;加速养老金制度改革和养老服务体系建设。

分类指数三:中国养老金发展指数

定义与宗旨: 养老金是老年人日常支出的现金流。本指数意在评价养老金公共政策的公平性、效率性和持续性与目标的距离,在此基础上提出改进措施。

指标与权重:2016版指数采集2015年数据,由政策公平性、制度效率性和基金持续性3个一级指标构成,赋权值分别为公平性0.3000,效率性0.3000,持续性0.4000。3个一级指标由12个二级指标和28个三级指标构成,反映养老金覆盖范围、费率与替代率之间的效应和养老基金中长期持续性问题。总指数赋权值为0.0800,作为单列指数按照0.0001-1.0000计算评价值。

数据与方法:同上。

评价与解读:2016版总指数评价值0.0443/0.0800,2016版单列指数评价值为0.5540(0.1969+0.1943+0.1629)/1.0000,处于中等区间。比较2015版养老金指数评价值0.5854下降了0.0314;比较2013-2015版单列指数的平均值0.5811下降了0.0271。2015我国基本养老保险制度的公平性有所提高,但养老保险基金的持续性明显下降。

第一,制度公平性有较大幅度提高。2016版评价值为0.1969,比2015版的0.1849提高了0.012。2015年,城镇职工和城乡居民参保率分别提高了0.70%和3.32%,享受国家基本养老保险的城镇职工和城乡居民人数增加608万,完成了机关事业单位与企业职工制度、城乡居民养老保险制度的整合。

第二,效率性指标。2016版评价值为0.1968,比2015版0.2010降低0.0042。2015年,企业职工养老金替代率略有下降,与机关事业单位养老金的待遇差在继续拉大;养老金收益等均没有明显改善。

第三,持续性指标。赋权值为0.4000,2016版评价值仅为0.1629,处于差等区间。2015年,全国城镇职工基本养老保险赡养比为2.87:1,比2014年(2.97:1)下降了0.1;基金收入增长率为15.93%,支出增长率为18.65%,出现二级风险;财政补贴职工基本养老保险2855亿元,比上年增加545亿元,占当年基金收入的16.07%;城镇职工基本养老保险当期收支余额为3528亿元,但扣除财政补贴、非正常缴费和职工8%缴费后将产生1188亿元、3540亿元和8224亿元资金缺口;国家基本养老保险基金支出占GDP的比例为4.13%,低于OECD国家7.9%的平均水平;各类养老基金余额占GDP的比例为12.06%,低于OECD国家的平均水平82.80%。

建议与展望:在人口老龄化的条件下,面对降低企业缴费负担和确保养老金支付的双重压力下,对养老金制度进行结构调整至关重要,亟待建立和夯实中央统筹基础养老金、做大职业养老金、管好个人养老金,激励就业与改善福祉并重。

分类指数四:中国医疗保障发展指数

定义与宗旨:医疗保障即指人人享有可及的、买得起的、合理的基本医疗服务的制度安排。我国已经建立了以医疗保险为主要支柱的医疗保障制度,医疗保险基金的功能在于分担参保人的医疗费用、抑制财务风险,更在于约束医患行为,抑制道德风险、建立合理定价机构与合理控费。课题组根据世界卫生组织世界卫生观测项目(Globle health observatory)的系列标准,结合中国国情,建立科学、规范、可操作的,具有前瞻性、战略性和指导性的发展指数,意在创建医疗服务治理机制,使人均医疗费用增长与相关经济社会指标挂钩,建立财政支出、社会支出、个人支出的合理比例,确保基本医疗保险基金收支平衡,实现“全覆盖、保基本、可持续”的发展目标。

指标与权重:2016版指数采集2015年数据,由医疗保障发展指数包括卫生出资合理性、医保政策科学性和医疗服务治理有效性3个一级指标,15个二级指标和25个三级指标构成。根据德尔菲法赋权,考虑中国人口老龄化速度和医疗服务治理的重要性,一级指标标赋权分值分别为20%、32%和48%,二级指标多为平均值。运用等分法、回归分析法、综合指数等方法进行计算。总指数赋权值为0.0800,作为单列指数按照0.0001-1.0000计算评价值。

数据与方法:同上。

评价与解读:2016版总指数评价值为0.0505/0.0800,2016版单列指数评价值为0.6309(0.1791+0.2530+0.1862=0.6183),参评值0.9800(0.6183/ 0.9800 = 0.6309)/1.0000,处于及格区间。比2015版单列指数评价值0.6239下降0.0070;比较2013-2015版的单列指数平均值0.6450下降0.0141。  

第一,出资合理性、制度公平性和持续性有所提高。卫生出资合理性评价值0.1791,高于2014年的0.1736。政府卫生支出占比从2014年的30.00%增加到2015年的30.45%,社会卫生支出占比从2014年的38.05%上升到2015年的40.29%,个人现金直接支付比例从2014年的31.99%下降到2015年的29.27%,已经接近30:45:25的设定目标。制度公平性评价值为0.0731,高于2015年的0.0694。镇居民基本医疗保险覆盖率已超过100%,城镇职工覆盖率保持稳定,这项指标已没有增长空间。全国职工医疗保险基金收入增长率为15.6%,支出增长率为14.5%。

第二,医疗服务治理有效性有所下降。2016版评价值为0.1862,低于2015版的0.2513。城镇居民报销比例不断提高,但农村居民的有所下降。2015年,城镇职工基本医疗保险基金支出增速为12.46%,居民基本医疗保险基金支出增长率为23.91%,将人均卫生费用增长率拉高到15.5%,人均2981元。在GDP增长率6.9%的条件下,本指数人均医疗费用增长值应为8%。

建议与展望:中国的财政出资(30%)、医疗保险费率(8%)和医疗卫生支出占GDP的比例(6%)均已经达标,医疗费用需要合理增长;但是,2015年人均医疗费用增长率出现严重反弹。解决问题的核心路径是以居民为中心建立健康管理、慢病管理和大病诊治的服务圈,建立分级医疗服务体系和激励相容的补偿机制;公立医院改革和医保支付方式改革是关键。

分类指数五:中国养老服务发展指数

定义与宗旨:养老服务是一种嵌入老年人身心、家庭、社区、机构和城市的照料与护理,从而提高老年人健康生活和参与社会的肌能的社会活动的总称。嵌入式养老服务需要基于社会网络自成体系。课题组根据世界卫生组织等国际社会的一系列标准,结合中国国情,建立科学、规范、可操作的,具有前瞻性、战略性和指导性的发展指数(非单项分析型或现状描述型),以观察养老服务供给的合理性和与需求的匹配性。

指标与权重:本指数由供给和需求2个一级指标和7个二级指标构成,各自赋权值均为50%。总指数赋权值为0.0800,作为单列指数按照0.0001-1.0000计算评价值。

供给二级指标由制度完善、人员投入、机构发展、床位发展和财政投入构成,各自赋权值均为10%;其中,人员、机构、设施与财政与国际长期照护评估指标接轨;制度完善取决于我国养老服务体系建设,适老化城市覆盖率、长期照护保险覆盖率以及民政津贴覆盖率的增长体现了养老服务业在供给总量上的进步,列为三级指标。

需求指标由受益人群增速(占比)、受益人群范围失能程度)2个二级指标构成,各自赋权值均为25%。

数据与方法:数据来源主要来自中国民政统计年鉴,同时关注权威机构和正规学术机构发布的相关报告。基于国际社会共识,引用中国法律法规和官方规划确定发展目标和学术研究成果等方法建立评价值,运用统计分析、人口统计、区间赋值等方法计算得分。本期报告利用五档打分法将给每个四级指标最低分,指数为1,参评值为0.0001-1.0000。

评价与解读:2016版总指数评价值为0.0160/0.0800,2016版单列指数评价值为0.2005(0.1002+0.1003=0.2005)/1.0000,由于刚刚起步,处于差等区间。与2014年情况比较,2015年城市养老服务机构工作人员、社会工作师、助理社会工作师、机构总数都在呈现增长趋势,但农村的养老服务机构工作人员、社会工作师、机构总数在呈现下降趋势;在农村,一方面,老年护理床位稀缺,另一方面,敬老院床位入住率下降。

分类指数六:中国老龄人口红利发展指数

定义与宗旨:老龄人口即指达到法定领取养老金年龄的人口。老龄人口红利即指老龄人口的经济贡献及其带动作用。本指数由政策绩效、老龄人口消费、老龄人口投资、老龄人口就业、老龄人口纳税、老龄人口社会参与、老龄产业、适老城市发展8个一级指标构成。本指数的意义在于和谐代际关系,提高劳动人口的人力资本,以科技推动经济;改善老龄人口的资产结构,以消费拉动经济经济”,引导中国经济社会顺利转型,推动银色经济健康发展。

指标与权重:本指数由宏观和微观两个维度和8个一级指标构成。宏观指标赋权值为0.2300,包括政策绩效、老龄产业、适老城市建设3个一级指标;微观指标赋权值为0.1500,包括老龄人口消费、老龄人口投资、老龄人口就业、老龄人口纳税、老龄人口社会参与5个一级指标。总指数赋权值为0.3800,作为单列指数按照0.0001-1.0000计算评价值。

政策绩效,即指国家应对人口老龄化的政策法律法规的发布、执行和效果。

老龄产业,即指基于老龄人口的消费需求和医养事业发展的生产部门。

适老城市,即指基于老龄人口生活和参与社会的需要而设计、建设、组织和维护的城市基础设施和人文环境的总称。

老龄人口消费贡献,即指老龄人口消费水平及其拉动经济的绩效及其可计算的价值。

老龄人口投资贡献,即指老龄人口储蓄和投资的水平及其拉动经济的绩效及其可计算的价值。

老龄人口就业贡献,即指老龄人口就业对改善劳动力市场和单位用工情况的正面影响及其可计算的价值。

老龄人口纳税贡献,即指老龄人口纳税及其可计算的价值。

老龄人口社会参与,即指老龄人口参加社会工作、时间银行等各类活动的经济影响及其可计算的机制。

数据与方法:同上。

评价与解读: 本指标在2016年首次发布,赋权值为0.3800,评价值为0.0820,等于21.58分。目前均按照5分法给最低值,以后逐年完善。

政策绩效赋权值0.0500,国家应对人口老龄化的政策法律法规纷纷发布,评价值为0.0100。老龄产业赋权值0.1000,2015年中国老龄产业有所发展,评价值为0.0200。适老城市赋权值为0.0800,部分城市开始试点,评价值为0.0160。老龄人口消费贡献赋权值为0.0300,2010年人口普查数据显示,中国老龄人口消费在平均消费水平以下20%-40%区间,评价值为0.0060。老龄人口投资贡献赋权值为0.0300,目前社会保障储备、养老保险、企业职业年金、商业保险合计基金化养老基金资产共计6.8601万亿人民币,占沪深总市值和公募基金市值之和的11.07% (2015年底),评价值为0.0060。老龄人口就业贡献赋权值为0.0300,2015年中国60岁以上经济活动人口、就业人口和护工人数均开始增加,评价值0.0060。老龄人口纳税贡献赋权值为0.0300,我国60岁以上人口纳税正在增加,评价值为0.0060。老龄人口社会参与赋权值为0.0300,评价值0.0120;中国老年大学相对成熟,评价值0.0060,老年社工在增加,评价值0.0060。

建议与展望: 培育老龄人口的消费能力和经济贡献,是建立银色经济供求关系的核心问题。中国老龄人口红利尚处于前期遗留和自然发展的初级阶段,如职工的自住房和农民的宅基地和自住房,是我国老龄人口的重要资产,要倍加关注与保护。此外,增加教育、维护健康、激励就业、完善社会保障制度和培育家庭理财能力等,也是培育老龄人口红利的重要渠道。

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(网络编辑:何颖曦)
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