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中国入世15年:从新成员到进入核心圈

文章导读: 最近,美国等发达国家声称不给予中国市场经济地位,其实质是故意不履行他们在WTO议定书第15条项下所做的承诺。按照“日落条款”,终止这种单独针对中国采取的“替代国”做法,是世贸成员履行承诺的责任和义务。

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孙振宇 中国世界贸易组织研究会会长、中国驻世界贸易组织首任大使

(本文为孙振宇会长应本刊之邀撰稿)

(本文刊发于《中国经济周刊》2016年第50期)

今年是中国加入世界贸易组织(WTO,简称“世贸组织”)15周年。加入世贸组织,是中国改革开放进程中的一个里程碑事件。中国在过去30多年改革开放所取得的成就是巨大的,效果也是明显的,尤其是在加入世贸组织以后的15年里,经济发展成就举世瞩目。

2001—2015年,中国贸易规模持续扩大,进出口贸易总额由5000多亿美元扩大至4万多亿美元,占世界贸易的比重由4%升至13%以上。2009年起,中国由2001年的世界第六大出口国跃居世界第一大出口国,在世界贸易中占有举足轻重的地位。中国的经济规模也先后超过英国、法国、德国、日本,成为世界第二大经济体。

加入世贸组织之时,国内也有专家学者认为,中国入世的代价太大,担心将来中国无法应对加入WTO带来的挑战。在国外,美国康奈尔大学法学院美籍华人章家敦2001年7月出版的《中国即将崩溃》一书中断言,“中国现行的政治和经济制度最多只能维持5年”。15年的历史事实已经彻底粉碎了他所得出的荒唐结论。

入世15年来中国所取得的成就有目共睹,当然15年的路走下来并非一帆风顺。尤其是入世初期,中国面对的挑战是巨大的,这些挑战包括如何认真履行承诺,如何应对贸易摩擦,如何在多哈回合谈判中发挥积极作用,如何应对入世协定中带有对华歧视性的不利条款等等。经过15年的努力,我们较好地应对了以上种种挑战。

最近,美国等发达国家声称不给予中国市场经济地位,其实质是故意不履行他们在WTO议定书第15条项下所做的承诺。按照“日落条款”,终止这种单独针对中国采取的“替代国”做法,是世贸成员履行承诺的责任和义务。

入世15年,中国已履行了全部承诺

截至2010年,中国加入WTO的所有承诺全部履行完毕。中国集中清理了2300多部法律法规和部门规章;进一步降低关税,外贸经营权全面放开;进一步扩大服务市场开放。WTO所倡导的非歧视、透明度、公平竞争等基本原则已经融入中国的法律法规和有关制度

入世15年来,中国严格按照加入议定书的各项条款,全面、认真地履行承诺,大力推进全国外贸政策统一透明,大幅度降低进口关税,进一步开放市场,放开外贸经营权,改善外商企业投资环境,加大对知识产权保护力度,合并对内对外的商品检验机构,建立了符合世贸规则的外经贸管理体制。

中央和地方政府开展了前所未有的、大规模法律法规清理工作,使得中国的市场准入条件更加透明和规范,更具可预见性。中央政府30个部门共清理各种法律法规和部门规章2300多件,通过人大、国务院各部门修订325件,废止830件,范围涉及货物贸易、服务贸易、知识产权、投资等各个方面;地方政府共清理出9万多件地方性法规、地方政府规章和其他政策措施,并分别进行了修改和废止处理。

在货物贸易领域,中国按照承诺逐步削减进口关税,平均关税总水平从2001年的15.3%下降到2010年的9.8%。其中农产品平均关税从18.8%降低到15.2%,工业品的平均关税从14.7%降低到8.9%。就具体产品而言,中国大排量汽车整车加入前平均关税高达100%,小排量汽车整车加入前平均关税高达80%,履行承诺后,降至25%。化工品从平均25%左右降到5.5%到6.5%,葡萄酒从平均120%降到14%左右。

服务贸易方面,中国在加入WTO时就总共120个服务部门中的100个部门做出了开放承诺,包括了金融、电信、分销、运输等重要部门,从承诺部门的数量来看,中国服务业的开放水平已接近发达国家。加入WTO后,我们认真履行了加入承诺,在各部门制定、修订了外资市场准入相关法律法规,取消了一些部门对外商企业的歧视性待遇以及股比、数量、地域、资质等方面的限制,外商企业在服务业领域也获得了较好的发展。对外开放带来的竞争也促进了国内服务业企业提升竞争力,为消费者提供更多质优价廉的服务。

正是由于中国政府采取了一系列重要措施,认真履行了自己的承诺,在加入后的6年里,中国每年货物进口平均增长在30%以上,每年进口增长的金额净增1000亿美元以上,这是中国对世界经济与贸易的巨大贡献。

迄今为止,中国在履行承诺方面的表现得到了广大成员的认可,中国加入后的三任WTO总干事——麦克·穆尔、素帕猜和拉米先生,都充分肯定了中国所做的巨大努力和取得的成绩。拉米先生曾对中国入世的意义做出评价,“中国加入世贸组织是载入史册的重要事件,是开放、竞争和经济一体化带来双赢的典型例子”。

应对国际贸易摩擦,促进更大改革开放

尽管中国出口只占全球出口的10%左右,但每年针对中国企业的反倾销反补贴案件占全球案件高达三分之一左右。虽然我们败诉的案件个数略高于胜诉的案件,但在维护WTO争端解决机制的权威、认真履行裁决方面比某些大国强得多

在世贸组织面临的贸易摩擦包括两个层面内容,一个层面是中国的出口企业面临其他国家政府反倾销和反补贴等贸易救济措施。长期以来,中国一直是其他国家反倾销调查的重点对象,1995年—2007年6月底,WTO各成员发起反倾销调查近3097起,其中针对中国的调查高达551起,使中国每年数百亿美元的出口产品受到影响。

最近几年来针对中国的反补贴调查也在不断增加。尽管中国出口只占全球出口的10%左右,但每年针对中国企业的反倾销反补贴案件占全球案件高达三分之一左右。在政府相关部门、商会、协会和企业的共同努力下,中国应对反倾销和反补贴工作水平不断提高,积累了许多经验。在多哈回合规则谈判中,我们一直坚持应修改和完善反倾销、反补贴的纪律,严格约束相关措施的滥用,避免其成为贸易保护主义的工具。

另一个层面是成员政府之间诉诸贸易争端解决机制的案件。截至2012年底,世贸组织共有450多起争端解决案件,其中中国发起的争端解决案件11起,其他成员对中国发起的案件30起。这些案件都需要中国政府各个相关部门与商会协会及企业密切配合。

中国在应对贸易摩擦和争端解决方面积累了丰富的经验,培养锻炼了许多专业人才。虽然我们败诉的案件个数略高于胜诉的案件,但在维护WTO争端解决机制的权威、认真履行裁决方面比某些大国强得多。其实败诉后对国内相关的规章条例进行修改也是促进国内进一步改革开放的过程。

积极参与重大谈判,提升新兴经济体话语权

虽然世贸组织的决策机制强调“协商一致”的原则,但各个成员在决策过程中所起的作用大不一样。中国加入世贸组织之后,发展中国家的话语权与影响力有了较大提升

中国加入世贸组织的同时,多哈回合谈判也正式启动。

进入世贸组织之后,作为一个新成员,中国秉承“韬光养晦,又要有所作为”的宗旨,认真贯彻时任国务院副总理吴仪同志提出的“学习规则,熟悉规则,运用规则,逐步过渡到参与制定规则”的指示。

虽然当时中国仅仅是一个新成员,但由于经济体量大,中国代表团的一举一动在世贸组织中都备受关注。长期以来,美国、欧盟在关税及贸易总协定(GATT)和世贸组织中都处于主导地位。虽然世贸组织的决策机制强调“协商一致”的原则,但各个成员在决策过程中所起的作用大不一样。

美国、欧盟、日本、加拿大四方(所谓QUAD)长期在世贸组织决策过程中占据主导地位,任何重要决策没有他们首肯都不可能通过。过去许多协议的达成也是先由他们筹划好,之后通过各种途径,调动各种资源,最后促使发展中国家接受。作为在世贸组织中发展中国家的领袖,印度和巴西一直为维护发展中国家利益仗义执言,得到广大发展中国家的普遍拥戴。

中国加入世贸组织之后,发展中国家的话语权与影响力有了较大提升。以农业谈判为例,由巴西牵头,印度、中国、南非和阿根廷为核心的G20集团在多哈回合农业谈判中发挥了举足轻重的作用。农业谈判主席的案文中吸取了许多G20集团的提案内容。其中包括:欧盟承诺最终削减80%的农业补贴,美国承诺最终削减70%的农业补贴,发达国家承诺最低平均削减36%的农产品进口关税。这些内容较好地体现了多哈贸易部长授权,即这一轮谈判应当优先解决发展中国家的关注。

可惜在2008年夏天在日内瓦举行的小型贸易部长会上,没有能够达成协议。当时商务部部长陈德铭率领的中国政府代表团在日内瓦参加了10天的艰苦谈判,最后因为美国与印度在农产品特保条款上的分歧未能弥合而功亏一篑。更深层次原因是2008年金融危机席卷全球,美国政府更迭,奥巴马政府面临国内外众多挑战自顾不暇,同时也是美国政府在筹划全球战略布局的调整,决定另起炉灶,通过启动TPP(跨太平洋伙伴关系协定)与TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协议)谈判为美国寻求利益最大化, 导致世贸组织今天面临的困境。

总之,通过积极参与世贸组织重大谈判,中国在世贸组织中的核心成员地位已经确立,中国同印度、巴西、南非、俄罗斯等新兴经济体在世贸组织中的话语权和影响力有了大幅度的提升。

应对歧视性“不利条款”,有沟通,也有博弈

有一些国家先后想对中国启用特殊保障条款,中国做了大量说服工作,指出启动特保条款对两国的经贸关系可能造成的损害。由于工作开展及时,当时包括布什政府及其他国家政府都避免了引用这一条款

为了入世,我们在入世谈判中接受了一些除了正常条款以外的专门针对中国的条款,如何全力以赴化解这些条款带来的挑战成为我们入世初期的工作重点。

其中一项挑战是监督中国履行加入承诺的过渡审议机制。在WTO,正常的贸易政策审议对贸易大国每两年审一次,贸易量小一点的国家每4年审一次,会议一般是两个半天,只在总理事会进行。但是对中国除了正常的贸易政策审议之外,专门增加了过渡审议程序,在世贸组织各个委员会及其下属机构列入了对中国的过渡审议议程,每年从9月份审到12月,最后在总理事会进行总结性审议。国内相关部门每年都要派许多领导与专家参加上述审议。从中国入世开始,除了第9年停了一年之外,一直审了10年,这对中国来说是很大的压力。尽管如此,在国内各个部门的密切配合下,我们较好地完成了过渡审议工作,变压力为各个部门推进改革的动力。

另外一项挑战是特殊保障条款,对纺织品的特保条款有效期为3年,其他一般商品的特保条款有效期为12年。世贸组织正常的保障条款在启动时要对所有出口国一视同仁,而特保条款允许世贸成员在面临产品进口激增时,可以只针对中国采取特殊保障措施。这个条款的歧视性显而易见。

中国加入以后,有一些国家先后想对我们启用这一条款,当时我们采取“四体联动”的策略加以应对。对准备启动特保条款的成员做了大量说服工作,国内商务部找对方大使或参赞,商会找对方的商会,驻国外的大使找对方主管部门,驻日内瓦世贸团的大使找对方大使进行交涉,耐心解释这是一项歧视性条款,指出启动特保条款对两国的经贸关系可能造成的损害,同时建议对方可以考虑采用世贸组织一般贸易救济措施解决其国内的关注。由于工作开展及时,当时包括布什政府及其他国家政府都避免了引用这一条款。直到2008年金融危机之后,奥巴马政府启动了第一个轮胎特保案,我们全力和美国交涉无效,最后的结果是两败俱伤,对中美经贸关系的发展影响是负面的。这个条款到2012年失效。

此外,还有一个挑战就是《中国加入工作组报告书》第15条——涉及在反倾销中如何计算倾销幅度,如果中方企业在反倾销调查中不能证明涉案产品是在市场经济环境下生产的,成员国有权用第三国的同类产品计算生产成本与倾销幅度。这个条款有效期是15年,2016年以后,其他成员将无权再引用这一条款。这将是中国入世后面临的最后一项不利条款的终结。

美国等发达国家必须兑现第15条项下的承诺

美国等发达国家声称不给予中国市场经济地位,其实质是故意不履行他们在WTO议定书第15条项下所做的承诺;把“替代国”做法与中国市场经济地位混为一谈,是要把水搅浑,试图掩盖其拒绝履行在议定书项下承诺的实质

最近,美国等西方国家不断散布一些奇谈怪论,声称不能承认中国的市场经济地位。其实这是一个伪命题。实际上,世贸组织并不具备判定市场经济国家的功能,国际上也没有判定市场经济的统一标准。世界上也没有哪个国家称得上是100%的市场经济。就连一些老牌的资本主义国家政府对市场的种种干预以及各类国有企业的运营都是司空见惯。世贸组织三大基本原则之一是非歧视原则,对所有成员要一视同仁。中国已经是世贸组织重要成员,自然就应按照正常成员来对待,在世贸组织内不能再对成员分三六九等。

美国等发达国家声称不给予中国市场经济地位,其实质是故意不履行他们在WTO议定书第15条项下所做的承诺。

《中国加入世贸组织议定书》第15条是涉及在反倾销调查中如何计算倾销幅度的技术问题,该条款允许世贸组织成员在15年过渡期内采取偏离反倾销协定中规定的倾销幅度计算方法,“如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件,则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法”,即可以选择第三国“替代国”的同类商品价格作为计算正常价格的做法。同时在第15条中,明确规定了日落条款:“无论如何,(这一条款)应在(中国)加入之日15年后终止。”

实际上,这一条款内容是中美双边谈判的结果,最终列入中国加入世贸组织议定书,成为多边协议。双方在谈判中明确表明在经过15年过渡期后须按“日落条款”终止这种单独针对中国采取的“替代国”做法。

“替代国”做法与所谓市场经济地位问题完全不是一回事。中美双边谈判中并没有涉及所谓市场经济地位问题。现在美国等发达国家把“替代国”做法与中国市场经济地位混为一谈,是要把水搅浑,试图掩盖其拒绝履行在议定书项下承诺的实质。在世贸组织中,没有哪一个成员可以借口越南等国不是市场经济而在反倾销中采取“替代国”做法。

中国在经过了15年的歧视待遇之后,到了必须享受与其他世贸成员同等待遇的时候。针对美国等发达国家企图在对华反倾销调查中继续使用“替代国”做法,中国商务部已经在世贸组织争端解决机制下启动磋商请求程序。这也是彻底解决对中国歧视性待遇最后一个条款迈出的重要一步。

实际上,美国动不动就指责中国所谓“不遵守国际规则”,其实美国自己常常凭借强大的经济实力与美元的霸主地位对遵守国际规则采取实用主义态度。人们不会忘记,美国在上世纪70年代初的能源危机期间,不仅先后两次将美元大幅贬值,而且停止美元兑换黄金,导致金本位体系的崩溃。人们不会忘记,美国政府多次违反中美联合公报,其对台军售在数量与性能方面不断升级。人们也不会忘记,在多哈回合贸易部长授权明明要求把发展中国家的关注放在优先地位,而美国只关注要发展中国家对美国的农产品、制成品以及服务企业进一步开放市场。经过8年艰苦谈判,当其他绝大多数成员表示虽然对各个谈判主席的案文不十分满意,但如果其他成员都能接受的话,他们也能接受。只有美国表示不能接受这一结果,美国置多哈发展回合的贸易部长授权于不顾,另起炉灶,转而推动“跨太平洋伙伴关系”(TPP)的区域自贸区谈判,给多边贸易体制的发展蒙上阴影。

这次美国试图拒绝履行中国加入世贸议定书第15条的承诺,只是美国违背国际规则的又一个例证。只不过这一次做法更为拙劣,竟无视白纸黑字写下的日落条款。对不起,这一次恐怕难以蒙混过关,中方已经下定决心,最终将通过世贸组织争端解决机制讨回公道。

名词解释:

【多哈回合谈判】

多哈回合谈判,又称多哈发展议程,是世贸组织于2001年11月在卡塔尔首都多哈举行的第四次部级会议中开始的新一轮多边贸易谈判。多哈回合谈判为国际贸易改革订下了颇为进取的改革计划,目标是在全球范围内达成一个统一的贸易协定。但是,由于发达国家和发展中国家在农业政策问题上陷入僵局,多哈回合在其后历经多次谈判后均未有更多进展。

【替代国制度】

替代国制度,指在国际经贸体系中,针对来自于非市场经济体的商品,在确定其正常价值时,不使用其出口国商品的实际成本,而选择一个市场经济第三国或进口国的同类相似商品价格,作为计算正常价值的方法,所被采用的市场经济国家通常称为“替代国”。

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(网络编辑:贾璇)
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