（本文刊发于《中国经济周刊》2016年第46期）

《中国经济周刊》 记者 宋杰 | 上海报道

在“全球城市”纽约、伦敦、东京的“城市景观品质”中，都有着令人难忘的户外广告景象。户外广告同样也是上海传统文化与城市商业文明的标志性符号。然而，眼下的一场整肃风暴即将席卷上海户外广告业， 1200多块据称违规却颇具商业价值的户外广告牌将被拆除，全行业年营收恐因此减少25 亿元。

两度暂停审批，户外广告大多变“违法”

上海市的户外广告管理，历来有章可循。1987年，上海市城市规划设计院与户外广告业联手，率先编制《上海新客站户外广告阵地规划》。以后政府和业界在共建过程中，均沿用这种规划管理的办法。2009年7月，上海市规划和国土资源管理局编制出台了《上海市户外广告设施设置阵地规划》（下称“《广告阵地规划》”）。

另一方面，2011年1月1日，《上海市户外广告设施管理办法》（沪府2010第56号令）开始施行。其中，这个第56号令对户外广告设施的合法设置及发布，亦设定许多管理措施和审批程序。

从此，上海市户外广告进入“合规划、经审批”阶段。即必须符合《广告阵地规划》，必须经过相关管理部门的政府行政许可。

但是，今年 7月13日上海市政府办公厅60号文以通知形式转发上海市绿化和市容管理局（由市容环境卫生管理局和绿化部门合并而成，下称“上海市绿化市容局”）等七部门发布的《关于开展本市违法户外广告设施专项整治工作实施意见》（下称“《实施意见》”），其中规定“暂停部分区域和类型户外广告设施设置行政许可1年”，以便“由市绿化市容局会同市规划和国土资源局、市工商局等相关部门对《广告阵地规划》进行修编”。这引起了户外广告行业的极大不满。

在不少行业人士看来，这是继2008年4月22日上海市市容环境卫生管理局向各区发出“从即日起全市停止各类形式户外商业广告设置审批”的紧急通知以来，上海市容管理部门又一次以意见、通知的形式宣布，停止履行上级政府令中规定的行政审批职责。这次 “暂停审批”，也意味着从2008年开始编制，2009年9月由上海市政府批准的《广告阵地规划》“暂时作废”。

《中国经济周刊》记者近日从上海市广告协会获悉，许多户外广告会员单位认为，如果从2008年4月上海市全面停止审批并拟拆除4.7万块户外广告已造成诸多后遗症的话，那在本轮“整治”之前，首先应实事求是地重新检视执法程序和甄别具体个案，这才是有理、有力、有序、有逻辑地依法治理，而不是一再“暂停审批”“立即拆除”，前账未清又添新债——长此以往，这将对社会公共治理形成无解的恶性循环。

近日，上海市广告协会已递交相关报告，请求上海市人大常委会依法审查上海市政府办公厅60号文，并依法撤销《实施意见》。

业内人士：说你违法就是为了拆你不赔

许多户外广告公司感到自己的生存空间受到挤压，合同法赋予的权利义务受合法威胁。“现在与户外广告有关的官司很多。”北京炜衡(上海)律师事务所鞠秦仪律师告诉记者。据了解，因为这两轮“暂停审批”，使得几乎所有户外广告，无论是需要新设，还是需要更换内容及到期后需要改签续约的，都无法获得批准。

不少户外广告公司一边仍需如约向阵地业主交纳租金，一边却无法顺利履行与广告客户的合同，客户往往提出，见到审批才肯付广告费。于是，户外广告公司对“拆除通知”不是软磨硬泡，就是直接到法院行政诉讼。

上海市广告协会在给上海市人大常委会的报告中呼吁，在“停止审批”期间，所有广告公司、全市所有曾依法获批的广告设施，即使到期，也应推定为合法。在鞠秦仪律师看来，户外广告公司面临的更大威胁是，在“暂停审批”并“重编规划”后，绝大部分户外广告设施都会以违法广告的身份被拆除，且很难获得任何补偿。

甚至有人将此解读为：“说你违法就是为了拆你不赔。”这一观点也在现实案件中得到佐证。上海高文传播装潢有限公司（下称“高文传播公司”）于2008年3、4月间获得相关部门的户外广告许可证，有效期至2008年12月31日。然而， 2008年4月22日“停止审批”的紧急通知，使所有户外广告无一例外处于停批状态，无法正常续期。2009年2月20日，上海市闵行城市管理监察大队做出限期拆除决定，并于当年3月强行拆除了高文传播公司位于延安西路南侧的一块广告牌，导致该公司直接经济损失140余万元。经一系列行政诉讼，最高人民法院于2013年5月16日作出行政裁定，认定上海市第一中级人民法院（2010）沪一中行终字第79号（认为“该大型户外广告设施在批准设置期限到期后，未获有关部门批准延期”并驳回高文传播公司上诉）行政判决违反法律、法规规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款的规定，裁定“由上海市高级人民法院再审；再审期间，中止原判决的执行”。

经上海市高级人民法院多次调解，上海市闵行城市管理监察大队在上海市绿化市容局有关领导的见证下，终于签署了同意向高文传播公司做出补偿的调解协议。有行业人士告诉记者，上上海市绿化市容局一位领导在谈话中透露，最高院的行政裁定实际上就是指2008年4月22日“停止审批”的通知精神“违反法律、法规规定”。

这位行业人士认为，行政不作为或乱决策多由无成本思维所导致。不过，时至今日，高文传播公司仍尚未获得行政部门承诺过的任何补偿。

城市治理应让企业及公众依法参与

显然，对于本轮整治《实施意见》的核心矛盾源于行业、公众和政府部门对“行政审批”和“规划设置”的纠结：审批或不批的依据是什么？规划又是为了什么？

11月初，收到上海市绿化市容局最近主持修编的《<广告阵地规划>征求意见稿》书面文本后，上海市广告协会及时组织了讨论。对于屋顶广告在中心城区以及高架道路两侧的无条件全面禁设，所有参与讨论者全部表示反对。有人说，“上海自称国际魔都，要建成四个中心和领先的全球城市与科创中心，然而试想当一架国际航班载着一批第一次来访的客人，从机场到市区，一路上除了路灯，没有任何广告，甚至连一个国际品牌的广告都看不见，这与上海的定位格格不入。”还有人甚至评论说，“拆光户外广告不是正能量，是倒退的节奏。”

上海市广告协会户外广告委员会主任裘东明从事户外广告已逾37年。他认为，“城市因广告而生动。广告不仅仅是城市形象的问题，也是城市流通的大问题。”他说：“缺少了广告，城市商业表情就显得冷峻而不再温馨。户外广告不仅有景观价值，也有商业价值，尤其能提升商业地产价值。他举了个纽约重振时报广场的例子。上世纪80年代末，时报广场日渐暗淡，犯罪率也有所上升，1995年朱利安尼市长请来迪士尼。迪士尼提出了一个名为“反规划”的规划，规定广告牌须大幅提高亮度、尺度和活跃度。现在，时报广场成为世界十字路口，也是当代最著名的城市景观之一。

上海市广告协会会长孔祥毅告诉记者，“广告行业组织并不反对修编户外广告规划，因为城市毕竟需要与时俱进，户外广告也不能老是几块‘牌门板’。”但他也认为，“机场到市中心一片黑，有损形象和城市名片。”孔祥毅表示广告协会支持对于违法广告的整治，但也提请注意需要形成共识，保护发扬户外广告企业作为市场主体的创新积极性，规划修编一定要有户外广告公司和行业协会的依法参与。

11月11日，记者电话联系上海市绿化市容局宣传处，并以邮件形式围绕户外广告企业的质疑以及上海市广告协会的诉求等问题递送采访提纲，方姓工作人员表示已收悉邮件并在走流程，但截至记者发稿，尚未获得正面回应。

不过，记者注意到，在今年10月举行的2016上海户外招牌论坛暨设计创意实景展上，上海市绿化市容局景观管理处丁勤华处长曾作了题为《品质、安全——户外招牌发展趋势》的发言，其中透露了对户外广告的看法，即“户外招牌是现代城市公共环境不可或缺的组成因子，但目前许多户外招牌仍存在设置不规范、结构复杂等问题，既存在安全隐患，又损害城市环境。因此，品质与安全将成为未来城市户外招牌发展的趋势，安全是底线，品质是方向”。

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2016年第46期《中国经济周刊》封面