《中国经济周刊》 记者 刘照普|江苏报道

（本文刊发于《中国经济周刊》2016年第44期）

在逢雨必涝成为城市顽疾的今天，江苏省镇江市以PPP项目融资模式为抓手，运用创造性思维从当地现实的自然地理条件出发，融合国际上的先进经验和技术，创新海绵城市建设的融资、规划、施工和管理等方方面面工作，创造出了镇江“海绵+N”的海绵城建样板工程，兼具实用功能和景观美化效果，城市被装点得美轮美奂，实用效果突出，部分已完工的工程轻松通过今年7月份夏季暴雨的大考。

如今，镇江作为财政部PPP项目试点和住建部海绵城市建设试点确定的双示范城市，其海绵城市系统工程尚未完成，仍在如火如荼推进中，但声名远播的示范样板工程已吸引上百个考察团体慕名前来参观和学习，一时间成为镇江这座现代城市的新名片。

示范项目背景

地下管廊和排涝系统存在短板，暴雨使水质变坏

海绵城市，顾名思义是指让城市像海绵一样，降雨时能随时就地吸收、储蓄、净化雨水，同时补充地下水，干旱少雨时再将储蓄起来的雨水释放使用，从而让雨水在城市肌体实现自然循环和利用。

据镇江市住建局负责人介绍，该市开展类似海绵城市建设的尝试由来已久。早在2007年，海绵城市概念尚未诞生，镇江便开始吸取美英等国雨水系统构建方面经验，开展本土化探索。

之后，镇江引入美国的低影响开发 (LID)采用源头削减、过程控制、末端处理的方法进行渗透、过滤、蓄存和滞留，防治内涝灾害，以分散式小规模措施对雨水径流进行源头控制，通过合理的场地开发方式，模拟自然水文条件并通过综合性措施从源头上降低开发导致的水文条件的显著变化和雨水径流对生态环境的影响，比较适合镇江市当时的客观情况。

另外，近些年来，镇江市开展“一湖九河”整治，其中最令管理部门头疼的是，只要下大雨，金山湖和几条城区河道的水质会明显变差，特别是直通金山湖的雨水排污口污水滚滚，更被当地百姓诟病。

还有一个大背景是，国内城市建设的地下管廊和排涝系统存在短板，一下暴雨，便会出现内涝，城区“看海”成为日常一景，城市内涝受到越来越多的关注。

镇江市聘请美国荷瑞然环境咨询公司，一支国际化顶尖雨水管理评估和设计专家团队，对镇江市海绵城市试点区——22平方公里的陆地面积和11.5平方公里的水域面积，进行项目顶层设计。

镇江市住建局副局长、市海绵城市建设指挥部办公室副主任胡坚说，镇江海绵城市建设试点区域位于主城区，其功能定位集合商业、金融、文化、旅游等为一体的城市综合区域。市里聘请专家团队从源头专项达标工程、排水防涝专项达标工程、水环境质量提升工程、海绵城市建设综合达标工程、海绵城市亮点工程等多个方面，采用绿色、灰色和蓝色多种措施，对海绵项目进行设计；并将22平方公里陆地试点区分为17个大汇水区分别开展综合达标工程，从而确保城市径流控制75%、面源削减60%、有效应对30年一遇降雨等海绵城市建设目标的实现。

 镇江市海绵城市建设PPP 项目签约仪式现场

示范项目概况

总投资25.85亿元，2017年底全面完成

镇江海绵城市建设PPP项目总投资25.85亿元，其中，中央财政专项投资12亿元，项目公司投资13.85亿元，项目公司的特许经营期限为23年。建设内容包括海绵工程建设中的源头、中端和末端的建设项目，源头项目包括道路的LID整治、老小区LID整治、公园建设等；中端项目包括雨污水管网建设、调蓄池建设等；末端项目包括雨污水泵站建设、污水处理厂建设等，项目建设涵盖了海绵工程建设的灰色和绿色项目。

据中国光大水务有限公司工作人员介绍，今年4月18日，他们签约了镇江市海绵城市建设PPP项目，成为项目的社会资本合作方。根据PPP项目方案，项目资本金占总投资的1/3，即4.62亿元，由镇江市水业总公司代表镇江市政府出资30%，由社会资本出资70%，双方共同完成资本金出资，注册组建新项目公司，新公司将通过融资手段筹集9.23亿元，用于镇江海绵城市项目建设。

项目公司光大海绵城市发展（镇江）有限公司副总经理诸宇刚告诉记者，目前镇江市海绵城市项目进展情况是，试点区已建成海绵城市面积为6.5 平方公里，在建面积10 平方公里；建成区在建海绵城市面积25平方公里，正迅速开展工作。

诸宇刚说，根据项目规划，截至2017年底，镇江市试点区要全面完成海绵城市建设项目，在海绵城市建设试点22平方公里区域内达到如下指标：年径流总量目标控制率达75%以上，对应设计24小时降雨量不低于25.5毫米；排水防涝标准达到有效应对30年一遇降雨；防洪标准达到“长流规”标准（相当于50年一遇）；面源污染削减率达到60%，有效削减合流制溢流污染，旱季雨水管道无污水外排，地表水水质达标率75%；受纳水体水质达Ⅳ类以上；70%的海绵城市建设（LID）项目，在2017年度投入一年运营期。截至2025年底，建成区全面建成海绵城市（LID），将城市建设成为“水清岸绿、鱼虾洄游、环境优美”的生态文明城市。

胡坚告诉记者，在国家海绵城市建设试点验收标准的基础上，镇江创新性地提出了海绵城市建设的“3+2”目标，即以有效应对30年一遇降雨、面源污染削减60%、年径流总量控制率75%为三大主要目标，同时兼顾雨水利用、提升海绵景观功能的辅助目标。

镇江市海绵城市建设现场鸟瞰图

示范项目亮点

创造“海绵+N”运作模式，方便居民生活

镇江财政局党组成员、总会计师孙明祥告诉记者，市财政局确立了项目运营利润率管控标准，将暴利上限定在合同约定的1.3倍，竞标者报价利润率不得高于实施方案确定的上限。同时，想方设法找“最优惠”的资金，通过招标海绵城市项目融资资金成本比同期银行基准利率低10个百分点。此外，采用全过程跟踪审计，从传统的以财务审计为主，转移到以质量、进度和造价为主。

孙明祥说，他们重点从该项目双示范的角度，剖析海绵城市建设作为国家发展战略层面的重要意义，希望投资人通过镇江项目先行先试的优势，形成可复制和推广的镇江经验，将镇江海绵PPP公司打造成为区域性海绵城市建设的投融资平台，通过输出管理、技术和资本来占领国内海绵城市建设市场，吸引更多的投资人参与项目的投资竞争。

建行镇江分行、中行镇江分行及农行镇江分行等金融机构称，他们就融资成本、期限和贷款条件等提交了镇江海绵城市PPP融资方案，初步达成贷款期限不少于20年。

另外，该项目一大亮点是，国有资本占比仅为30%，而社会资本占比高达70%，这与当前各地海绵城市建设试点PPP模式中大多以本地国企控股或独资形成鲜明对比。镇江财政局党组成员、总会计师孙明祥对此表示，PPP模式的最大价值在于借助社会资本实现提高效率、降低成本的目的，镇江做法显然体现了PPP模式的核心价值，对社会资本的吸引力自然更强。

他说，在项目开始前就制定详细的项目绩效评价体系，等于给社会资本吃下一颗“定心丸”，对PPP模式中合作双方严格监管，规范项目进程绩效评定，实现双方利益最大化，将政府的监管引导职能和社会资本的高效率融合到一起，才能真正发挥出PPP模式的最佳优势。

另一大亮点是在项目实施过程中创造出了“海绵+N”运作模式，比如该市滨新村第二社区、解放路南段拓宽改造、花山湾五区老小区等项目改造上，创新融合“城建＋海绵”优势，以管线下地、屋顶平改坡、雨落水管改造、楼道公共照明改造等为主，导入“海绵”元素，避免二次开挖影响居民生活。

镇江市住建局副局长、市海绵城市建设指挥部办公室副主任胡坚说，在松盛花苑、朝阳小区的海绵城市改造中，采用的却是“海绵＋城建”模式，这两个小区之前被列入市区建筑节能和物业提升改造名单，这次以海绵城市建设为主导，三管齐下，所有配套设施一并改造。在对松盛花苑小区改造中，“融合元素”更明显。东面沿山墙配以高大的绿化林，屋顶雨水沿落水管进入墙角草沟，生态停车场和楼宇间的雨水花园按地势层级接纳。同时，在物管房顶上建造雨水花园，除花园自身对雨水存蓄利用外，多余雨水还可用于洗车和浇灌花木等。

镇江市给排水管理处工作人员告诉记者，该市目前已建成的金山湖路、周湾路、虹桥港水生态修复等项目，经过今年雨季检验，“海绵”作用显现，在遇到降雨量小于25.5毫米/日（对应年径流总量控制率75%）降雨时，试点项目区域能够做到“雨水不外排、无积水内涝”，实现了对径流总量、径流峰值和径流污染源的有效控制。

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2016年第44期《中国经济周刊》封面