《中国经济周刊》特约评论员 葛丰

（本文刊发于《中国经济周刊》2016年第37期） 

在铁道部改制为铁路总公司的三年后，铁总依然处于巨亏状况。该公司最新发布的财报显示，今年上半年亏损额接近73亿元。

这种状况表面看来不足为奇。作为一家承载大量公益性任务、收益具有显著外部性的特殊企业，铁总沉重的政策负担与历史包袱（譬如截至今年上半年底，该公司负债余额已一路攀升至4.21万亿元，仅上半年利息支出就高达319亿元），决定了至少在可预见时段内，其不可能单凭自身一己之力，实现财务收支平衡。

类似现象在其他国家实则也多有呈现，这类特殊企业、特殊现象存在的现实土壤是：现代化大生产条件下，的确存在部分特殊行业，这些行业的特点是初始投资巨大，而且投资一旦投入很难短期收回，也很难转作他用。因此，这种特殊的生产技术条件决定了这些行业在市场竞争环境下，不仅无法实现规模经济，甚至还可能，不会有资本愿意进入这些行业。

上述结果自然不利于社会福利改进及资源最优配置，所以为了矫正市场失灵，各国政府采取的对策不一而足，其中之一，就是直接由政府接管某一行业所有权，或对该行业实施国有化。譬如仍以铁路行业为例，即使是在美国、澳大利亚等早先主要由私人投资建设铁路的国家，其后也迫于私营企业普遍陷入经营困境，政府不得不出手纾困乃至接管私营企业。

但是这种表面看似普遍乃至正常的现象，却很容易引出一个真正值得忧虑的深层次挑战。因为对于类似铁总这样处于自然垄断型行业的特殊企业来说，由于缺乏市场约束下竞争的刺激、破产的压力，以及激励的动力，如果任其自流，不仅很可能引致技术停滞、效率低下等实质性的弊病，而且这些弊病还往往在政策性负担的遮蔽下，很难被发现、认定与矫正。

为了应对这一挑战，中国在以往国企改革基础上，进一步提出推进国企功能界定与分类，因企施策推进改革。其中对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的商业类国企，要求以保障国家安全和国民经济运行为目标；对于公益类国企，则要求以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。

这一最新改革思路起码在基本方向上，抓住了国企普遍存在、长期存在的目标多元、定位不清的核心问题，但是国企改革之难，难就难在几乎每向前一步，都会碰到接踵而至的新的问题。譬如铁总这样的特例，由于其公益性特征与商业性特征几乎不分轩轾，而且在同一产品身上，就兼具公共品与私人品属性，而这类处处存在的模糊性，必然导致针对其展开的定责、考核、监管乃至股权安排等一系列分类改革具体举措，均留有大量待探索的空间。

所以说改革只有进行时没有完成时。希望这种知难行更难的“硬骨头”，能够倒逼出更多当代中国最需要的改革智慧与勇气。