（本文刊发于《中国经济周刊》2016年第31期）

《中国经济周刊》 记者 程子彦 | 上海报道

目前，PPP模式主要适用于城市基础设施及公共服务领域，产业园区综合开发没有明确列入国务院、财政部、发改委文件规定的项目适用范围，以PPP模式进行产业园区综合开发尚缺乏明确的法规、政策依据，加上现行土地出让收支管理制度的限制，园区综合开发PPP模式面临一定的法律和政策障碍。

其实，早在1999年，面对上海全市地方财政收入仅为431.8亿元，且当年固定资产投资总额需求超过1852亿元的现实情况，上海浦东新区就和张江高科合作首创了园区建设—拥有—运营的BOO模式(PPP模式之一)，开启了PPP模式在园区的应用先例。

背景：首创全国园区BOO模式

1999年8月，上海市委、市政府提出了“聚焦张江”的战略决策，要求进一步集中力量加快张江高科技园区开发建设，把张江高科技园区建成名副其实的国家生物医药产业和国家软件产业的创业基地。根据上海市委、市政府的战略部署，浦东新区管理委员会决定在张江高科技园区内建设1平方公里的张江技术创新区（下称“张江技创区”），为支撑和引领张江高科技园区建设发挥示范作用。

在张江技创区开发建设过程中，为解决技创区开发建设和运营管理问题，同时也为促进对高科技创新基地的市场发展和规范管理，并有效体现政府对高科技项目的政策扶持，原浦东新区综合规划土地局经调处会同区国有资产管理办公室产权处，经过创新探索，在国内率先提出了“政策引导，企业建设，政府租用，创业者受益”的BOO创新机制。

张江技创区BOO模式核心内容:一是浦东新区综合规划土地局经上海市浦东新区管理委员会授权，代表政府委托张江高科用3年的时间在该区域内建设环境美、标准高的孵化用房、市政配套设施；二是张江高科按照相关协议约定，在政府必要的监管下，负责经营管理张江技创区，与新区政府合作创造优良条件吸引海内外大学、企事业单位，在该区域内设立研发机构和高科技创新企业；三是政府和张江高科均需按照相关协议约定履行相应义务并享有相应权利。政府以支付约定租金的方式，合理保证张江高科的回报。租用期限20年，租用期限内即1999年开始至2018年，向企业支付租金，平均每年支付的租金相当于估算总投资额的7%。若开发建设的费用经决算审计与估算总投资发生差异，政府支付的租金将做相应的调整。若在租用期内由于通货膨胀，国家上调银行贷款利率，政府将相应提高年租金。政府也需按照协议约定审批投资与建设事宜，协助张江高科解决开发建设中的有关困难和问题。

效果：张江高科如约完成政府“聚焦张江”任务

效果之一是如期完成技创区开发建设工作。2002年，张江高科如期完成了张江技创区的市政配套及房产开发任务，建成的建筑及公共设施面积约10.2万平方米，其中包括孵化楼、创业公寓、写字楼、体育休闲配套设施等，为入驻的中小高科技企业的孵化和发展提供了平台。

效果之二是实现了国家生物医药产业和国家软件产业的创业基地运营目标。张江高科实现了1999年市委市政府提出的建设中国最大孵化器和技术创新示范区的战略目标。引进了中科院上海浦东科技园、科技部科技成果转化基地、浦东火炬创业园、上海高校科技产业园、国家CAD工程研究中心、国家中药标准化中心、张江创业中心、上海股权托管交易中心、英特尔、联想、英飞淩、芯成半导体等多家创业孵化企业入驻科技创新区。引导科技产业集聚张江，据不完全统计，张江核心园内的企业从2000年的百余家发展到目前累计注册企业超过1.8万家。科技创新创业功能辐射效果显著：其中国家级/市级研发机构60多家、跨国公司地区总部49家、外资研发机构138家、高新技术企业768家。从业人员约36万人，其中博士6000多人、硕士4.3万余人、本科学历12万人、归国留学人员7500余人、境外人员4300余人，在园区工作的两院院士24人。

效果之三是实现了政府财政支出“四两拨千斤”效应。政府仅以20年年均支出不到5000万的代价创建了张江高科技核心区，张江核心园产值从2000年的76.91亿元发展到2014年底的3125亿元 ，税收从2000年的2.6亿元发展到2014年底的170亿元。

效果之四是社会资本获得合理收益和相应融资方式支持。张江高科如约完成了对浦东新区政府约定的义务。除了获得直接经营收入和可经营的科技地产产权外，还可以获得政府年均约5000万元保底租金补贴支持。1999年至2001年两年多的时间内，浦东新区政府支付的租金约占总投资的40%，较好地匹配了区域建设的资金需求进度，有效地减轻了张江高科作为上市公司在建设初期所面临的资金支出压力，同时，前10年租金支付基本可以覆盖项目贷款本息，这源自浦东新区政府对该项目融资的直接支持，为项目成功融资奠定了基础，是PPP项目融资结构的创新。

创新：集约利用土地，改变 PPP用地模式

一般而言，PPP用地多是新增供应的用地模式，即符合划拨条件要求的可以采用划拨模式，不符合划拨条件的可以采用出让、租赁、出资模式。但张江技术创新区建设用地却创新地利用了张江高科所拥有的尚未开发的土地资源，一方面解决了政府PPP项目土地资源的来源问题，另一方面也解决了张江高科土地开发利用问题，可谓开创了政企土地合作新模式。

张江高科总经理葛培健表示，由拥有土地的企业提供建设用地、政府在规划等方面予以适当调整，共同解决开发土地利用水平不高的问题，提高土地的使用效益，为解决浦东新区土地集约化问题开创了一个全新的思路，与上海后期实施的“退二进三”等集约土地利用政策殊途同归。

2009年3月31日，浦东新区政府批准同意了“张江技术创新区控制性详细规划”，批复要求，技术创新区将通过调整规划、改建扩建、统筹开发的手段达到形态再造、空间再造、环境再造的目标，进一步提升该区域的品位和竞争能力，使技术创新区成为具有完善综合服务功能的张江科学城。2016年5月，在张江科学城大框架下，张江西北片区的城市更新设计工作已正式启动。如何在PPP运作更加开放的市场环境中，建设更多的一流科技园区，张江高科还将继续探索。

规范：期待规范PPP发展，在园区开发建设和运营管理中再创辉煌

不可否认，当时处在探索阶段的PPP模式与如今规范的PPP模式还有待完善的方面。比如：规范的PPP模式要求不能直接指定合作社会资本主体，规范的PPP模式要求政府按照绩效付费，而不能按固定回报方式付费等。葛培健建议：“国家尽快从立法层面建立健全园区综合开发PPP模式法律法规体系，加强顶层设计，通过地方试点项目和实操尝试探索及突破现行政策瓶颈，形成完善的、可复制、可推广的园区综合开发PPP模式经验。”

前滩产业综合研究所所长何万蓬对《中国经济周刊》记者表示，张江技术创新区的PPP实践，是非常有意义的创新探索，张江技创区能从全国那么多园区中脱颖而出，从郊区庄稼地成长为全国科技创新的肥田沃土，投资建设运营模式的大胆突破功不可没。借助合作共赢、利益共享、风险共担的BOO等模式，张江高科的资金收支得以平衡，财务结构得以优化，盈利状况得以改善，为园区的持续高位发展奠定基础。当然，张江高科实践本身也在不断升级迭代。园区PPP需要因地制宜、与时俱进，综合创新是主线，风险控制是底线。

济邦咨询董事长（PPP立法小组成员)张燎向《中国经济周刊》记者表示，张江技创区在1999年当时的制度环境下，创设的园区政企合作方式，是对园区开发采用PPP模式的积极探索，而且取得了非常好的效果，体现了政府和企业之间的合作开发和“利益共享”精神，具有相当的前瞻性和开创性，不能严格按照现在规范的PPP模式要求去套，即不能按现在技术去要求“前人”。同时他建议，张江这类相对成熟的开发区，比较适合探索轻资产的委托运营（O&M）或外包管理（MC）等具体运作方式，而在一些新兴开发区，比较适合采用BOT、BOO运作方式。

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