改革主要内容：金融监管职能从央行分离并独立，银监会挂牌履职

2003年3月，十届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，成立银监会。据介绍，本次改革主要考虑人民银行主要职能是制定和执行货币政策，更好地发挥其作为中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。2004年4月，中国银监会对外挂牌履职。

改革出发点与进程：将货币政策与银行监管的职能分离，加强央行独立性

成立银监会一个方向性、原则性的理由，就是我国向 “分业经营，分业监管”框架的转变。1997年全国金融工作会议再次确定银行业、证券业、保险业分业经营、分业监管原则和计划安排。1998年4月，国务院证券委员会撤销，其全部职能及中国人民银行对证券经营机构的监管职能同时划归证监会。1998年11月，中国人民银行对保险业务、保险机构和保险市场的监管交由新成立的中国保险监督管理委员会。朱镕基总理在2000年1月全国银行、证券、保险工作会议上指出，“银行、证券、保险实行分业经营、分业监管，并相应建立各自的运行机制和监管体系。”但笔者认为，“分业经营，分业监管”不是成立银监会的直接理由，人民银行和两会体制也可以认为基本实现了分业监管框架。

笔者认为，成立银监会的直接原因是有意见认为央行不宜兼任货币政策和金融监管两个职能。2001年，全国金融工作会议筹备小组办公室组织9个研究小组，并委托国务院发展研究中心专门研究加入世界贸易组织后我国金融监管问题。课题组研究报告提到了货币政策职能与银行监管职能适度分离的建议，并讨论研究了金融部（委）、银监会和银监总局三种模式。报告执笔人称更倾向于中间方案。其在有关文献中提出如下理由：货币政策与银行监管职能适度分离是要加强中央银行独立性，提高中央银行地位。银行监管者主要职责是从规范性和安全性的角度来监管商业银行，防范银行业出现系统性风险，如果中央银行身兼货币政策职能和银行监管职能于一身，更易仅仅从维护商业银行的利益决定利率高低和货币供应。同时，货币政策属于短期政策，应灵活善变；银行监管属政府行为，应当持之以恒，不能忽紧忽松。此外，可以防止货币政策与金融监管同步振荡，双松或双紧。

改革方案据称也是借鉴了有关发达国家经验。课题组研究报告是在国内调研和出国考察基础上形成的。经过研究，英国、日本和韩国等发达国家最近几年纷纷采取措施加强中央银行的独立性，将银行监管职能分离。

改革后续问题与影响：“一行三会”模式不仅造成微观不审慎，更导致宏观不审慎；金融风险失控

改革当年就遇到有关问题。2003年8月，时任人民银行副行长李若谷在一次发言中提到中央银行在金融监管中的作用，这既是来自实践的认知，也证明有一定预见性。“银监会成立后，中央银行在金融监管中仍要充分发挥其他金融监管部门不具备的独特的作用。这是因为：银行监管和货币政策的目标密不可分。银行监管的主要目标是确保银行体系的安全与稳健和存款人的合法利益，而货币政策的主要目标是维持币值稳定，并以此促进经济的发展。货币政策的决策者必须关注银行系统的安全和稳定。商业银行体系的不稳定会对支付系统的安全运行构成威胁，影响货币政策的传导，影响信贷资源配置。银行监管对货币政策的成效有重大影响。规定最低资本金比率会限制银行增加资产，对扩张性货币政策起抑制作用。经济不景气时，银行不良资产可能增加，这时银行监管当局要求采取增加呆账准备金、改善资产质量的措施，将导致克服经济衰退的扩张性货币政策无法实施。维持流动性的审慎性要求，可能会制约银行的放款能力。货币政策对银行监管的成效也有重大影响。实行紧缩性货币政策，会降低银行清偿能力；实行过度扩张性货币政策，引发泡沫经济，会加大银行潜在危险。中央银行运用再贷款、再贴现、存款准备金率、公开市场操作等调节货币供应量、有价证券的流动性和市值，对银行的流动性和盈利性都会产生直接影响。此外人民银行还承担着最后贷款人责任，因此也要对银行的运行有所了解。”

对货币政策和金融监管分离易出现的潜在问题，也体现在法律法规中。2003年12月，根据改革修改的《中国人民银行法》第三十三条规定，“中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起三十日内予以回复。”第三十四条规定，“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。”但事实上，13年来这两条从未使用过。

笔者认为，金融协调机制建设方向主要着眼点应在于中央银行和银行业监管部门之间，而不是三个监管机构之间。我国1998年就已实现分业监管格局，即“一行两会”分别负责银行、证券、保险业监管，但协调机制建设的实际需求并未显得很迫切。在2003年实行“一行三会”体制后，各种需协调的实际工作明显增多。党的十六届三中全会（2003）、五中全会（2005）和2007年全国金融工作会议，反复强调，“建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制。”但协调机制建设曾一直主要体现在三会之间。2004年6月，银监会、证监会、保监会达成《金融监管分工合作备忘录》，建立监管联席会议机制。2008年1月，银监会和保监会签署了《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》。我国在实践中逐渐意识到协调机制建设相关问题。2013年，国务院批准建立了由中国人民银行牵头，三会和外汇局参加的金融监管协调部际联席会议。

2008年新一届全国人大通过了国务院探索大部门体制的机构改革，但金融部门没有实施。国务院对有关部门进行了整合，组建了人力资源和社会保障部、交通运输部以及工业和信息化部等。据介绍，实行大部体制，对一些职能相近的部门进行整合，理顺部门职责关系，有利于最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。但一度有呼声的“一行三会”金融体制改革并没有纳入此次国务院机构改革。时任中共中央政策研究室副主任郑新立表示，此前有关媒体关于金融领域正考虑建立“大部门制”，对银监会、保监会和证监会进行整合的报道是一种误传，实践证明，国家关于银、证、保分业经营、分业监管的思路是正确而有益的，一个行业里设4个正部级机构，这是适应当前我国金融体制改革发展繁重任务和金融安全需要的。实行分业监管，有利于划清责任。

2015年股市震荡进一步显现了现行体制问题。在此次股市震荡中，“一行三会”体制下金融业分业监管、货币政策和审慎监管分离的制度框架问题暴露。A股市场的高杠杆涉及多市场、各类金融机构和非金融组织，单个监管机构和分业统计监测体系无法准确识别风险来源。在货币政策和审慎监管分离背景下，尤其在我国以银行业为主的金融结构中，如果有关部门与中央银行缺乏协调，不仅造成微观不审慎，更导致宏观不审慎，可能在削弱货币政策效果的同时使宏观杠杆率和金融风险失控。

《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄影

对成立银监会改革的述评

央行承担金融监管职责行得通吗？

其实，中央银行承担金融监管职责，一直有相应的理论基础和实践经验。美国经济学家弗里德曼在《货币稳定论纲》（1959）中认为，履行支付结算和防止相关欺诈行为的特殊困难性，使得货币政策和银行业的监管高度相关。同时，由于货币的广泛渗透性，使银行业对国民经济各个产业都会产生重大影响，要使货币政策达到预期目标，必须与对银行业的监管相配合。1986年，弗里德曼在《政府在货币体系中有作用吗？》中，再次强调了这样的观点。

此外，还有观点认为，尽管实施货币政策职能和金融监管责任有时会冲突，但只有中央银行能有效协调这两项职能。首先，货币政策的有效实施要通过金融机构，主要是银行的传导才能实现。为此，必须充分了解金融机构运行情况的信息。由中央银行承担金融机构监管职责，是及时、准确获取这一信息的有效途径。其次，在实施金融监管方面，中央银行具有特殊的信息优势。中央银行是银行的银行，扮演着银行业的票据清算、准备金存放、再贴现和最后贷款人的角色。这使得它能够及时获取金融监管所必需的信息。

2010年3月，美联储主席伯南克在众议院金融服务委员会听证会上作了“美联储在银行监管中的作用”的说明。他解释，首先，美联储具有广泛的专业知识，是唯一适合监管大型、复杂的金融机构，并解决其安全和稳健性风险以及整个金融体系稳定性风险的机构。二是美联储参与对各种规模银行的监管能够显著提高其履行中央银行职责的能力。特别是通过监管，美联储能在第一时间全面获得金融机构的运行和风险情况，这些资料对于制定货币政策极其有价值。三是美联储的中央银行职责及其监管能力的提高对于应对金融危机至关重要。不仅是这场危机，诸如1987年股灾和2001年的“9·11”恐怖袭击事件，也都证明了美联储在处理威胁金融稳定实践中的作用是不可或缺的。

人民银行对银行业的监管实践证明有成效，历史上多年积累的金融风险逐步化解。国有独资商业银行不良贷款持续下降。1994年对商业银行开始实行以风险管理为核心的资产负债比例管理。1998年发行了2700亿元特别国债，补充资本金。1999年组建4家金融资产管理公司，专门收购不良资产。2002年开始 ，实行贷款质量五级分类制度、审慎会计制度和经营信息公开披露制度。这些措施取得明显效果。从2000年，我国4家国有独资商业银行不良贷款首次出现净下降。2001年和2002年持续出现不良贷款余额和比例双下降。同时，非银行金融机构高风险状况得到有效控制。依法撤销了一批严重违规、不能支付到期债务的金融机构。

现实中央行与银监会工作内容密不可分

实践证明人民银行和银监会在很多领域履职密不可分，许多政策联合发文。在支持产业发展方面，2007年—2008年共同发布《关于加强和改进对奶业金融支持工作的通知》《关于做好金融服务促进我国奶业持续健康发展有关工作的通知》。在加强房地产管理方面，2007年—2008年联合作出《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》《关于金融促进节约集约用地的通知》。在政策性信贷方面，2004年—2005年共同要求认真落实国家助学贷款新政策，保证高校贫困新生顺利入学，出台《关于加快落实国家助学贷款新政策有关事宜的通知》。在应急救灾方面，2008年共同作出关于全力做好地震灾区金融服务工作的紧急通知，关于做好汶川地震灾区农村居民住房重建信贷服务工作的指导意见，关于汶川地震灾前贷款因灾延期偿还有关政策的通知。

同时，在许多调控管理方面，也会不可避免地对对方有关政策提出意见。2008年，时任银监会主席刘明康发表《慎用“三率”调节流动性》指出，要审慎运用利率、汇率、存款准备金率等政策工具调节流动性，应加大公开市场操作力度，对冲过剩流动性。同时，人民银行稳健货币政策的一个重要内容就是要防风险。制定差额存款准备金率的重要参数就是银行资本充足率、不良贷款率等监管部门重点监测和指导的指标。

笔者赞同中央银行应加强实施宏观审慎管理，充实有关监管职能的意见，但并不赞同中央银行将银行业监管职能分离曾一度与我国金融发展相适应，2008年国际金融危机爆发使我们有必要借鉴国际金融改革经验来反思我们的金融体制改革的观点。笔者认为，自2003年分设起，体制弊端就已显现。即使监管职能分离方案的提出者之一、国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁也很快意识到体制改革并没有达到预期效果。“当初，我们主张将货币政策与银行监管两项职能相对分离，一个重要理由就是希望银行监管力度能够保持相对稳定，以防止银行监管力度跟随银根的松紧而同步振荡。但令人遗憾的是，在此轮宏观调控中，银行监管最终还是跟着宏观调控走了，甚至冲到了宏观调控的‘第一线’。”“为了推动市场发展、维护市场繁荣，监管部门有时就不得不进行‘托市’或‘护短’，从而导致监管部门在不知不觉中被监管者所‘俘获’，成为被监管者的利益代言人。”

总之，应充分根据中国国情研究制定金融监管改革方案，借鉴经验而不是模仿做法。我国历史上两次体制改革都是在借鉴国际经验基础上研究制定并实施的。下一步金融体制改革究竟如何借鉴值得反思。既要看发达国家如何改革，更要看发达国家改革的政治经济背景、文化和体制环境。应认清哪些问题必须通过体制改革来解决这一重大原则问题。体制改革犹如动外科手术，必须是内科等其他方法不能解决而必须采取的措施。一旦改革，即使认识到问题，也受各方面因素影响，纠正难度比较大。例如，此次关于是否参照英国模式成立专门行为监管部门应进一步深入论证。有研究提及，改革后的英国金融监管体制包括金融政策委员会、审慎监管局和金融行为监管局（FCA）。FCA保持独立，负责包括银、证、保在内的所有金融机构的行为监管，除包含金融消费者保护内容外，也包括对金融市场银行定价行为的监管。FCA是与英格兰银行相分离的独立并列机构。笔者认为，行为监管局可专门设立，但不应脱离央行而独立存在。首先，众所周知，2008年国际金融危机凸显金融消费者权益保护不足问题。保护金融消费者权益，对于提振金融消费者信心、维护我国金融体系稳定具有重要意义。应对处理次贷危机的美联储主席伯南克在总结工作得失时提及，美联储在监管过程中犯的一个失误，就是消费者保护做得不够好。美联储应当向住房抵押贷款人提供一些保护，这样至少可以减少一部分房地产泡沫后期的贷款违约，但由于种种原因，未能将损失降到最低。这表明，对金融消费者保护什么，如何保护，是央行应思考的重大问题。其次，行为金融关注的羊群行为等，实质是中央银行自存在起就关注的金融恐慌问题。恐慌是由于大家对金融机构失去信心而引起，具有自我实现的特点，常常会带来更普遍挤兑或更大范围的金融体系恐慌。中央银行的职能之一，就是为应对金融恐慌等危险时，向金融系统注入资金，支付给储户和短期借款人，从而稳定局势，结束恐慌。

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2016年第25期《中国经济周刊》封面