（本文刊发于《中国经济周刊》2016年第25期）

改革主要内容：撤销省行，设9个大区行

1998年10月，国务院向各省、各部委批转了《人民银行省级机构改革实施方案》。该《方案》决定撤销全国省级分行，在9个中心城市设立分行。当年11月至12月，9家跨省份分行先后挂牌成立。在不设分行的省会城市设立金融监管办事处和省会城市中心支行。其中，分行主要职责是对辖区内金融机构的业务活动进行全面的监督管理。金融监管办事处的主要职责是，根据分行授权对所在省金融机构实施现场检查。省会城市中心支行除继续履行原市分行职责外，增加承担原省级分行在国库经理、支付清算、现金发行和金融统计等业务中的管理汇总工作。

改革出发点：摆脱地方政府行政干预，加强金融监管

此次改革基于一个重要认识：历史上很多银行不良贷款的形成是地方政府行政干预的结果。朱镕基多次谈及这个问题。1997年11月，他在全国金融工作会议上指出，“政银不分、政企不分，对银行和其他金融机构的行政干预过多，使人民银行不能依法履行职能职责，国有商业银行不能依法行使经营自主权。”同年12月，他在中央经济工作会议上总结讲话时强调，“不是说过去金融领域出现的问题责任都在地方。但是地方党委和政府也确实有影响，特别是市县一级的政府和党委，对银行的贷款行为有很大的影响，造成了许多不良贷款。”1999年1月，他在中共中央省部级主要领导干部金融研究班上讲道，“一些地方和部门的领导干部，缺乏金融知识，不懂金融法律、法规，随意干预银行和其他金融机构的正常经营活动，把金融机构贷款当做财政的钱来花。前些年，许多地方搞‘现场办公会’‘资金调度会’，往往都是指令银行或其他金融机构贷款。”

改革进程：朱镕基3次会见美联储主席格林斯潘；1997年亚洲金融危机促改革正式启动

此次改革方向较早在中央、国务院有关文件，以及相关法律上明确。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，以及《国务院关于金融体制改革的决定》都指出，“人民银行的分支机构为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区设置”。1995年3月，《中国人民银行法》明确规定，“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构”。

推动改革曾一直持慎重态度，力求周全稳妥。1994年8月，朱镕基在北戴河召开的中国人民银行分行行长座谈会上指出，“关于中国人民银行的机构设置问题，现在国务院的精神是稳定。”“现在又动荡起来了，消息不知从哪里传出去了，说要跨行政区划设置人民银行分行……好像马上就要设置大区分行了……我给大家交一个底，人民银行跨行政区设分行，是一个肯定了的方向。但是怎么设置还没有研究，无论怎样设置都得考虑中国的具体情况。美国有12个联邦储备银行，还有25个联邦储备银行分行，这些都是历史形成的。我们究竟怎么跨行政区域设分行还需要比较、论证，需要很长时间。”1995年1月，他在中国人民银行召开的全国金融工作会议上再次强调，“人民银行总行要加强监管力量。机构暂时不要变动，过去曾考虑按地区设分行，这样动作太大，要研究得成熟一点。”

1997年亚洲金融危机爆发促使中央启动改革。1997年11月，党中央、国务院在北京召开历史上有重要意义的全国金融工作会议，会议决定，“为了有效实施货币政策，切实加强对金融业的监督管理，要尽快改变中国人民银行分支机构按行政区划设置的状况，有计划、有步骤地撤销中国人民银行省级分行，在全国设立若干跨省、自治区、直辖市的一级分行，重点是加强对辖区内金融业监督管理。”同时，“成立中共中央金融工作委员会、中央金融纪律检查工作委员会和金融机构系统党委。”

跨省份设置分行主要目的是要加强金融监督管理。朱镕基在1997年全国金融工作会议上强调，“中国人民银行及其分支机构，证券监管部门及其派出机构，要真正把主要精力和工作重点放在对金融、证券业的监管上。”1998年8月，人民银行行长戴相龙强调，“人民银行省级领导要集中时间，集中干部，做好所在地金融风险的防范和化解工作。省分行、地市分行的行长要用一半以上时间领导和处理化解金融风险的工作。”

跨省份设置分行主要是借鉴西方国家特别是美联储的经验。1994、1997和1999年，朱镕基三次会见美联储主席格林斯潘，先后提及，“在适当的时候，我们要将中央银行的分行由按省份设置改为按经济区设置。”“你们有12家地区银行，将来我们也有可能采取按区设行的结构。我们从你们那里学到了很多东西，你们的经验对我们很重要，我们希望学习更多的经验。”“中国关注美国在银行改革方面的经验和做法。我们已把中央银行原来每省份一个省级分行的格局改为设立九家大区分行，旨在加强中央银行的监管，排除地方政府的不当行政干扰。”

1997年，朱镕基在全国金融工作会议上曾解释为什么要借鉴跨区设置分行，“有的同志说，这次银行管理体制改革是照抄西方模式，西方模式不适用于中国。我说，我们的所有宏观调控措施都不是照抄西方模式，都是有中国特色的。我们不是照抄，而是借鉴，不借鉴怎么改革开放？不借鉴不行，西方毕竟搞了几百年市场经济。不借鉴，何时能建成社会主义市场经济体制？”《人民日报》评论员文章指出，改革人民银行管理体制既是从中国国情出发，也符合国际惯例。目前，世界上多数国家的中央银行都是按经济区域或业务量多少设置分支机构。少数原来按行政区划设置中央银行分支机构的国家，后来根据形势发展需要，也进行了分支机构撤并或正准备改革。

改革后续问题与影响：许多业务由跨省份大区分行管理逐渐恢复到按省管理

分行自成立起就直接负责管理所在省份金融工作。对于辖区其他省份，部分业务由分行直接领导各市中心支行，部分业务则通过省会城市中心支行和金融监管办来管理所在省份工作。还有些业务一直未实行跨省份体制。如外汇业务“分行、省会城市中心支行所在城市设国家外汇管理局分局，直接管理所在省、市外汇管理工作”。在国库经理、支付清算、现金发行和金融统计等业务中，省会城市中心支行承担原省级分行的管理汇总工作。1999年，财务会计管理工作恢复到分省份管理。2003年，新成立的银监会完全按省份设置监管局履行职责，为加强金融监督管理而采取跨省份设置分行体制的事实和意义已不复存在。2004年，人民银行最主要的业务部门——货币信贷管理条线也实行分省份管理。因此，分行体制由地市中心支行既受分行领导，也受省会城市中心支行领导，省会城市中心支行既受分行领导，也受总行直接领导，逐渐过渡到分行和省会城市中心支行分别管理所在省份金融业务，但分行在党建工作仍对省会城市中心支行具有领导职能。

《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄影

对人民银行1998年体制改革效果的述评

1998年后，人民银行分支机构工作更多是支持地方经济发展

1998年后，我国经济金融形势逆转，宏观调控由抑制经济过热、反通胀转为扩大内需，人民银行分支机构更多工作是积极发挥货币政策作用支持地方经济发展，而不是“摆脱地方政府干预”。

1992年邓小平南巡讲话后，我国经济出现较快增长。1993年、1994年贷款增幅分别达28%和21%，M2增幅分别为37%和35%，通货膨胀率分别为15%和24%。为此，人民银行通过严格控制货币发行规模、实行贷款规模指令性管理等实施调控。1995年—1996年，物价上涨开始回落，分别为14.8%和6.1%。1997年，随着亚洲金融危机快速蔓延，总需求不足、就业压力加大、银行体系不良资产增加及出口需求急剧减少等问题对经济负面作用显现，首次出现通货紧缩现象。党中央、国务院审时度势，采取扩大内需的方针，实行积极的财政政策和稳健的货币政策。货币政策转向反通缩并支持必要的经济增长。1998年5月，《中国人民银行关于改进金融服务、支持国民经济发展的指导意见》提出，“确保1998年国民经济增长8%，是促进我国经济发展和社会稳定的需要，对保持香港的繁荣和稳定，乃至促进亚洲金融稳定，都具有重要意义。” “《指导意见》基本政策不仅适用于1998年，对今后工作也有指导作用。”

因此，分行成立后，如何发挥金融支持地方经济发展中的积极作用成为各级人民银行的主要工作。此外，在打击非法集资、处理突发事件、建立健全协调机制等方面人民银行和地方政府相互支持与合作的领域和力度不断拓宽和增强。

由“摆脱地方政府干预”转变为“中央和地方共同管理金融”

随着市场经济发展，地方党政领导金融理念得到很大提升和转变。金融既是现代经济的核心，也是高风险行业。随着中央重视和加强对地方党政领导金融知识的培训，地方各级领导干部金融观念和意识有了明显进步。一些领导在实际工作中逐渐意识到，不当干预金融，不仅可能形成不良贷款，带来较大金融风险，同时会制约本地区金融机构支持经济发展的能力（金融机构总部对不良贷款较多的地区分支机构的贷款权限会有所限制），另一方面也会对本地区的经济发展环境和形象带来损害，在市场经济体制下不利于吸引更多外来资金，最终受影响的还是本地区经济发展。因此，不少地区陆续提出打造诚信区域、诚信省市，就是希望通过改善环境来吸引资金。同时，地方也不再单纯地注重资金净流出或净流入。许多地方城市商业银行陆续走上股份制改造、跨区域经营、上市的发展道路，逐步向全国性银行发展。此外，商业银行自主性增强的一个客观原因，也在于商业银行通过股份制改造、上市等努力建立现代企业制度，强化法人经营，分支机构负责人的考核任职与其经营业绩联系更加紧密。

我国金融管理发生较大变化，由强化中央垂直管理逐步形成中央和地方共同管理。2003年，中央金融工委撤销，部分省级政府陆续成立独立的金融办，很多地市，甚至县也陆续成立金融办。2008年，省级政府金融办陆续得到中编办批复，成为政府正式编制。金融办也由最初的单纯协调机构发展为有小额贷款公司、融资担保机构等业务审批监管职能的管理部门。2003年国务院《深化农村信用社改革试点方案》明确农村信用社管理交由省级地方政府负责，但不得将信用社的管理权下放到市、县政府。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。这表明，我国金融监管已由“摆脱地方政府干预”转变到“中央和地方共同管理金融”理念。

大区分行为何难适应中国国情？

金融监管体制背后是经济管理体制的差异。中国与美国等市场经济发达国家在经济体制上存在着较大差别，突出表现在政府和市场在调控中的作用差异。美国主要通过货币政策和财政政策调控市场，实现就业、增长、控制通胀等目标。中国也在逐步建立健全市场经济体制，但各级政府在本地经济发展规划和实施上有很大作用。每年中央经济工作会议确定了经济目标、指导思想、主要任务和措施后，省市一级依次相应召开经济工作会议，确定本地区GDP增长、投资等主要目标，通过招商引资引进大企业、大项目等实现。同时，省市主要领导变更也会对当地经济发展模式带来较大变化。

2012年全国金融工作会议和十八大确立了金融服务实体经济的本质要求，因此人民银行体制设置应考虑如何适应中央要求和中国国情。一是大区分行还很难对某个跨省份区域实行统一金融政策或货币政策，依然需要根据每个省份经济发展战略和举措，作出相应安排。二是大区分行对非所在省份经济发展状况很难做到经常性制度性的深入了解，依然需要依靠所在省份人民银行提出意见。三是经济和金融需要整体考虑、密切配合，而不是分割。

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2016年第25期《中国经济周刊》封面