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政府引导、市场化运作,加快处置僵尸企业

文章导读: 我认为僵尸企业的形成,僵尸企业问题的凸显,与当前我国经济发展的大背景密切相关。

中国诚通控股集团有限公司总裁助理 朱跃

(本文刊发于《中国经济周刊》2016年第15期)

加快处置僵尸企业是党中央一项重大战略决定。目前,社会各界对加快处置僵尸企业重要性的认识高度一致,但在僵尸企业处置中政府应该扮演什么角色,市场应该发挥什么作用一直争论不休,有的主张政府主导,有的主张应交由市场决定。其实争论的焦点就是我国经济体制改革的核心问题,即如何处理好政府与市场的关系?党的十八大明确提出,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。处置僵尸企业是供给侧结构性改革的重大举措,更是构建正常市场体系的需要。因此在僵尸企业处置工作中,不应是政府主导,也不完全是由市场决定;而是政府引导、市场化运作。

“政府引导”,需要政府发挥社会主义市场经济体制优势,做好顶层设计,发挥统领作用,积极履行政府职能,弥补市场失灵、进行有效引导、完善市场体系,为市场化处置创造有利条件。“市场化运作”,要充分发挥市场配置资源的决定性作用、市场倒逼机制作用,对僵尸企业进行市场化方式处置。在僵尸企业处置过程中,要严格防止非市场化的行政手段过分干预,不搞“拉郎配、一刀切”等,防止市场化体系建设的倒退,建立僵尸企业处置的长效机制。

基于以上认识,本文对僵尸企业的界定、形成原因、处置要求及原则等方面作了阐述,并从顶层设计、疏通渠道、具体操作(流动性、处置方式)、政策支持以及注意事项等方面提出僵尸企业处置的建议。

怎样界定僵尸企业?

僵尸企业的界定及范围的确定,对加快僵尸企业处置的意义重大,社会各界也高度关注,这关系着国家经济结构调整的方向、供给侧结构改革政策、宏观调控政策、国家治理能力和市场经济体制机制的建设,同时也直接关系僵尸企业处置的主要方式。

目前关于僵尸企业的界定还没有统一的标准,有人以亏损或停产(半停产)来认定僵尸企业;也有人认为僵尸企业就是长期亏损、丧失自我发展或修复能力的企业;还有人主张在前面基础上又加上“不符合结构发展方向”的标准。这些定义在一定程度上对僵尸企业进行了界定,也反映了僵尸企业的一般特征,但标准太大,具体界定起来难度太大。

原因如下:一方面,不能简单以亏损、丧失自我发展界定,因为在目前我国国有资本不具备完全的合理流动机制下,如果通过政府加强引导国有资本流动,借助外力可以发展壮大的企业就不能界定为僵尸企业;从另一方面讲,不符合结构发展方向也要具体分析,因为目前结构调整的细则并未明确,并且结构调整是动态的并非一成不变,因此应该分类界定、动态调整。

我认为,僵尸企业就是“应死未死”的企业,所以本文从“应死”和“未死”两个环节分别进行分析。“应死”是界定僵尸的主要标准,应该从行业发展、区域布局、设备和产品等企业发展关键因素考虑,如果一个企业的亏损主要是由这些刚性的、结构性等原因引起的,那就属于应该死的企业,如果是由于营销不力、不当竞争、管理不善、资金缺乏、人员和社会职能负担等因素引起,那就不一定属于应该死的企业。因此对什么是应该死的企业必须结合当前经济发展的新背景认真分析、分类区别,准确界定,不缩小也不扩大僵尸企业处置范围。

至于应死而“未死”,这正是我国市场体系不完善的表现,是企业市场主体地位还未确立、各利益相关者不按市场规律办事、扭曲市场所为。在健全完善的市场体系内,是不应该存在“应死未死”的企业,所以说本次僵尸企业处置应站在完善我国社会主义市场经济体制机制、建立市场经济秩序、加快结构调整的高度,而不是就事论事。

基于对僵尸企业界定的上述认识,不同于一般认为应通过兼并、重组等方式处置僵尸企业的意见,我认为僵尸企业处置的主要途径应该是退出,但退出的方式根据情况可采取要素重组和清理退出等方式,而不宜再采取增量投资方式。要素重组侧重于对僵尸企业生产要素的有效利用,而不是简单退出,清理退出侧重于快速退出。

僵尸企业如何形成的?

僵尸企业的症状大体类似,但形成的原因却各有不同,一般认为是由于企业自身经营不善、决策失误等内部因素以及产品结构、市场竞争等微观因素导致僵尸企业的形成,更进一步讲是由于市场体制机制的不健全、不完善才导致僵尸企业的产生。

这从历史的角度反映了僵尸企业形成原因,但并未反映经济体制变革和发展方式转变也是僵尸企业形成的重要原因。我认为僵尸企业的形成,僵尸企业问题的凸显,与当前我国经济发展的大背景密切相关。具体来说,僵尸企业形成主要原因如下:

1.由于国家经济结构的调整,一些不符合行业发展、区域布局、产品需求的企业就成为兼并重组和清理退出对象。

2.经济发展进入新常态,一些企业无法适应而掉队。在新常态下,GDP从高速增长向中高速增长,经济发展方式从投资驱动转向创新驱动,那些仅靠大量资金投入形成规模而没有创新优势的企业成为僵尸企业。

3.供给侧结构改革正在推进,通过刺激政策从而扩大需求的投入减少。在有效需求不能满足和新供给还未形成的档期,原有产品不能适应现在的需求,钢铁、煤炭、水泥等行业产能过剩,企业经营困难,转型升级难,导致成为僵尸企业。

4.市场体系的不完善,企业和生产要素流动不畅。如国有企业存在的大量历史遗留问题,现代企业制度不健全,包括职工身份转换、办社会职能、债权债务杂乱等;企业破产、工商注销等退出机制不完善。

5.利益相关者的影响。管理者担心责任追究,职工怕失去工作机会,银行担心贷款成为不良,客户也担心损失,利益相关者不愿意或阻碍企业的退出,推动了僵尸企业的形成。

6.政府的过度保护。在原来的经济增长模式下,地方政府为了拉动本地经济,不断鼓励企业投资公用事业和竞争性领域,当这些同质化投资遭遇经济下行,很快成为企业的负累,而政府出于地方税收、就业和社会稳定的考虑,不愿企业倒闭破产,不支持法院受理,持续利用财政补贴协调和银行支持等手段,寄望于风险不在短期内暴露,不断累积的负债导致成为僵尸企业。

处置僵尸企业的新要求及原则

僵尸企业处置是适应经济发展新常态、推进供给侧改革的需要;是服务建立正常市场秩序的需要,正是因为正常市场秩序不完善才为僵尸企业存在提供了条件,同时僵尸企业的存在扭曲了正常的市场资源配置秩序。僵尸企业处置要充分发挥市场在资源配置中的决定作用和政府的服务引导作用。

1.坚持顶层设计,政策引导。僵尸企业处置政策性强,情况复杂,涉及面广,政府要加强市场化运作的顶层设计、系统谋划,深入研究僵尸企业形成的原因、处置的重点难点问题,加强关联性、系统性、可行性研究,制定出台指导意见,充分发挥政策的引导作用,确保僵尸企业处置方向的正确性、程序的合法性、成效的显著性。

2.适应新常态,推进供给侧结构改革。按照中央会议精神,“十三五”时期以供给侧结构性改革为主线,扩大有效供给,满足有效需求,加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。贯彻落实去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务,就要大力推进市场取向改革,加快淘汰僵尸企业,有效化解过剩产能,不断提高全要素生产率。

3.准确定位政府机构的作用和功能。政府正确发挥顶层设计、渠道疏通和政策引导作用,而不是推进僵尸企业的主体。在僵尸兼并重组中,鉴于僵尸企业的吸引力较差,政府可扮演“介绍人”,但绝不搞“拉郎配”。由于僵尸企业不借助外力往往难以处置,因此,标的企业和出资人应该为双责任主体,对中央企业来说,标的企业和集团公司是处置僵尸企业的责任主体。

4.坚持完善市场体系,建立长效机制。要通过建立健全人、财、物等要素资源自由流动的市场平台及体系,推动合理有序流动,积极处置僵尸企业,包括健全社会保障服务体系,优化工商税务注销手续,简化破产退出程序,确立企业市场主体地位等,有效防止形成新的僵尸企业。

5.坚持问题导向,突出重点难点问题。在僵尸企业处置过程中找准僵尸企业形成的原因,对问题具体分析,不搞一刀切,一企一策,认真分析存在的重点难点问题,下大力气解决。在人员安置、债权债务等问题上,要敢于啃“硬骨头”,化解困难,保持人员稳定,维护良好的诚信体系和社会秩序,防范金融风险。

6.处置僵尸企业和国企改革有效结合。僵尸企业已经成为国企提质增效、可持续发展的一大障碍,成为企业减利的最大出血点,阻碍了国有企业的经营效率提升,因此要主动减量,加快处置僵尸企业。国企改革中更加尊重市场经济规律,国资监管将以“管资本”为主,使政府归位国资所有者的管理角色,政府与市场的边界得以厘清,国企的市场主体地位进一步确立,这有利于打破政府对僵尸企业的保护,有利于加快处置僵尸企业,有效防止形成新的僵尸企业。党中央明确要求国有资本投资、运营公司在国有企业“清理退出一批、创新发展一批、重组整合一批”中发挥作用。因此要充分利用国有资本投资、运营公司的市场化、专业化运作平台,化解产能过剩、处置僵尸企业。

7.坚持依法合规,市场化运作。在僵尸企业清理处置过程中应坚持依法合规,市场化运作,减少与防止过多行政干预,保证处置程序的合法合规性,通过规范市场环境,倒逼企业不得不退出市场,通过有效的产权、资本、要素流通市场或市场化操作平台,加强处置的市场化、专业化,多渠道化解债务危机,稳妥分流安置人员,创新资产处置方式,防止简单一卖了之,防范国有资产流失。

做好顶层设计、统筹规划

建议国家层面成立领导协调机构。成立由国务院有关领导参加,国家相关部委领导参加的领导小组,积极引入除政府人员外的专家学者、审计、评估、律师、企业家等机构或人员参加相关论证工作。

同时,为加快处置僵尸企业,提供政策指导依据,应尽快制定出台具有指导性、可操作性的处置僵尸企业指导意见,科学界定标准,明确目标和责任、渠道和方式、监督检查、后评价、责任追究、配套政策等方面内容。

政府政策应起到撬动与引导作用,明确支持僵尸企业清理处置的方向与次序,首先,要支持僵尸企业要素流动,包括人员安置、办社会职能移交、税费减免等;其次,要鼓励责任主体积极处置僵尸企业;再次,要鼓励各类机构积极参与僵尸企业处置,实施重组整合;第四,要引导、构建有效的市场机制与通道,推动僵尸企业各生产要素的合理流动和有效配置。

建立多种畅通渠道处置僵尸企业

通常僵尸企业清理处置以关闭破产为主要方式,一旦出现操作上的障碍,会影响僵尸企业清理退出的进度与效率,加快推进僵尸企业清理处置应当疏通和确立多种处置渠道,企业根据具体情况,自行选择。

1.自行处置。以清理退出为主,以标的企业和上级出资人为责任主体,通过遗留问题的解决,快捷处置僵尸企业,原则上能自行处置的尽可能自行处置。

2.产业、企业间重组。以要素整合为主,发挥行业、企业间协同效应,对僵尸企业生产要素进行企业间、产业间重组整合,挖掘僵尸企业生产要素价值,促进要素合理配置。

3.交由国有资本投资、运营公司集中处置。对一些涉及重大资产处置的僵尸企业划入国有资本投资、运营市场化平台,专业化运作,给予僵尸企业处置缓冲期,为分类处置、专业处置、有效快速处置僵尸企业创造条件。

4.司法破产。以企业破产为主,对官司缠身、必须通过法律程序方能清理处置的僵尸企业,进入破产程序,通过司法程序维持正常的退出重组程序,解决遗留问题,维护各方权益。

让僵尸企业具备流动性是前提

目前,僵尸企业一方面亏损严重、资不抵债,仍靠政府持续“输血”维持,形成消耗式流失;另一方面由于人员、债务、涉诉、查封等遗留问题,存在流动性障碍,这两方面因素的叠加使僵尸企业陷入不断流失而又难以退出的恶性循环。我们认为,使僵尸企业具备流动性、处于可流转状态是处置僵尸企业的前提,解决僵尸企业流动性重点在以下几个方面:

1.企业办社会职能方面。一直以来,国有企业承担了大量政府职能,拖累了企业正常经营,政府应花大力气彻底解决企业“三供一业”等办社会职能分离移交,承担起政府应尽的职责,使僵尸企业进入清理处置的通道。

2.人员方面。政府设立“企业退出补偿基金”或“救助基金”,严格用于主体企业无力支付职工的拖欠工资支付、社会统筹支付、解除劳动合同经济补偿等人员安置问题。落实离退休人员移交地方属地化管理政策,做好社会保险衔接、退休金发放等。提高失业救济金标准,加强再就业培训,给予必要的创业支持,促进僵尸企业人员分流安置工作。

3.税费方面。减免僵尸企业历史欠缴的税费,解除政府税费方面的障碍,使僵尸企业进入退出通道,推动企业清理处置。

4.资产方面。僵尸企业清理处置涉及资产盘活、企业托管、资产收购、利益调整与分配等诸多方面,引入信托管理机制,对国有产权转让、国有资产托管经营、兼并收购、不良国有资产的处置等业务进行拓展和创新,解决遗留问题,推进僵尸企业清理处置。

5.债务方面。建立协调沟通机制,解决僵尸企业多头债务,建立债权人委员会制度,由债委会统一协调、制定债务重组方案,妥善解决各方债务问题。

6.司法程序方面。避免僵尸企业资产由于多重抵押而形成的清理处置障碍,提高司法冻结和司法处置的灵活性,建立共管账户,共同制定资产、债务重组方案,共同监督管理,重组后共享重组收益。

建立精准的政策支持方向和次序

加快僵尸企业处置必须以政策引导为方向,建立精准的政策支持方向和次序,防止政策上撒胡椒面,在僵尸企业清理处置各个主要环节发挥政策撬动和带动作用。

1.支持流动性环节。梳理影响僵尸企业流动性的主要环节与因素,建立支持僵尸企业流动性,包括企业办社会职能移交、人员安置、税费减免、资产、债务、司法程序的政策框架体系,加大各项财政支持力度,促进僵尸企业要素流动。

2.鼓励僵尸企业流转环节。制定鼓励处置僵尸企业流转税费减免政策,降低企业清理处置成本;建立僵尸企业清理处置考评体系,对僵尸企业处置损失不计入当期效益指标考核或给予企业延长处置损失冲减利润的期限,鼓励僵尸企业清理退出。

3.鼓励参与僵尸企业处置环节。制定鼓励接收僵尸企业系列政策,建立划转手续办理的绿色通道,提高流转效率,减免要素重组、产权流转等税费。

坚持一企一策,分类处置

僵尸企业形成原因、类型不尽相同,应结合僵尸企业特点,进行分类处置,既要考虑企业整体价值,又要释放挖掘不同生产要素价值,坚持一企一策,分类处置,实现僵尸企业的盘活退出和要素配置市场价值最大化。

1.整体退出。对于资不抵债、扭亏无望、要素整合价值不大的僵尸企业,通过产权转让、清算关闭、破产退出、企业歇业等方式予以“出清”。

2.要素重组整合。对于企业虽扭亏无望,但有形或无形资产,如土地、房产、知识产权、公司壳资源等仍具有较高市场价值,应通过资产剥离、重组等方式进行要素分解,将稀缺的各类资源要素从僵尸企业中释放出来,采取企业间、行业间的要素重组整合方式,实现要素优化配置与协同效应。

3.破产。以法院为主导,积极受理企业破产申请,统一协调各方,化解企业查封、抵押、企业债务等遗留问题。完善破产管理人管理制度,拓宽破产管理人选聘渠道,除聘请律师事务所、会计师事务所等机构外,积极引入证券、投行、企业管理者等专业团队组成破产管理人,加强破产管理人的专业化运作能力。

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2016年第15期《中国经济周刊》封面

2016年第15期《中国经济周刊》封面

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(网络编辑:崔晓萌)
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