【高端对话】高端对话 之 高峰论道——如何让PPP落地生根

PPP有了契约精神，政府、社会资本和公众方能共赢

《中国经济周刊》 记者 张伟 |论坛现场报道

2013年以来，我国积极探索创新公共服务的供给机制，通过推广、运用PPP模式（政府和社会资本合作模式），吸引社会资本，参与公共服务领域，着力打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务的供给双引擎。截至目前，据初步统计，全国各地公布推荐的PPP项目有6650个，计划投资额8.7万亿元，涵盖了道路交通、环境保护、城市公共事业等多个领域。

“十三五”规划建议强调，在适当扩大总需求的同时，要加强供给侧的改革。推广PPP模式就是公共服务、供给机制的配合，很多的项目关系国计民生，是供给侧结构性改革的重要内容，具有重大的意义和历史意义。

在第十五届中国经济论坛上，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任焦小平、河南省财政厅厅长朱焕然、亚洲开发银行高级项目官员肖光睿等，畅谈PPP如何落地生根，三方共赢。

主持人:

《中国经济周刊》编委 张璐晶

对话导师:

财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任 焦小平

对话嘉宾:

河南省财政厅厅长 朱焕然

亚洲开发银行高级项目官员 肖光睿

中国水环境集团有限公司董事长 侯锋

筑成集团董事长 王惠波

四川大学教授、世行PPP项目顾问 陈传

主持人

首先问一下朱焕然厅长。我们知道PPP一般存续的时间非常长，对于地方政府来说，如何来保证契约精神信守承诺，直白一点说，就是我这个项目不受换人换届的影响，如何获得社会资本的信任，如何做到政府和市场的互动？

朱焕然：

政府和社会资本必须是平等的合作伙伴，构成双赢的契约关系

这恐怕也是多数社会资本最关心的一个问题。在招商引资与政府和社会资本合作过程中，广受诟病的有“三拍”，拍脑袋决策，拍胸脯承诺，拍屁股走人，这是社会资本最怕的。这对地方政府的信用损害很大，对社会资本的利益损害也很大。在推进PPP的过程中，怎么样确保契约精神得到落实？我认为有几个方面：一、引导政府和社会资本，一定要把对方当做平等的合作伙伴。政府的习惯是把社会资本和其他当成是管理的对象，这在PPP合作里可能就有问题。在PPP的合作模式里，社会资本也不能客气，不能将就政府、迁就政府。二、两者之间必须构成双赢的契约关系。作为政府来讲，最关心的是物有所值的评价。如果不是双赢的契约关系，有时候一方毁约可能是很难避免。作为社会资本来讲，最关心的就是财政承受能力的评价，如何确保政府的付费是有确认来源的。作为政府、作为财政部门来讲，我们在推进PPP过程中，除了确保关键环节规范操作之外，重点是通过编制财政中期规划，实际上是滚动预算的管理，确保政府应该付的费必须是分年度进入预算的，这是具有法律效力的，以确保社会资本正当的、合法的利益。

主持人

第二个问题是给肖光睿先生。我们知道需要大量的基础设施是发展中国家面临的一个很大的难题，作为多边银行，亚洲开发银行如何在未来支持中国的基础设施建设？通俗点来讲，亚行是否要多给中国投点钱？

肖光睿：

当务之急是建立一个标准的、合规的、值得推广的模式

近年来，亚洲开发银行一直在支持包括中国在内的亚洲发展中国家落地PPP的制度和模式，我们提供了大量的技术援助的资金，支持PPP相关的立法和政策制定。

下一步来讲，我们也在积极地寻找一些合适的项目，提供具体的一些资金的支持。亚行本质上是国际金融组织，不以营利为目的，最重要的支持项目、选择项目的目的，是为了做示范项目。我们制定这么多政策，这些政策如何执行，如何落地，如何才是一个标准的、合规的、可复制的、值得推广的模式，这是我们选择和支持项目最主要的考虑。

亚洲开发银行跟英国的经济学人智库合作，每几年会做一个亚洲地区各个国家应用PPP的国别成熟度的一个评估报告，对相应国家的相关政策制度的框架，以及政府行政机构的一些设置、市场的认知、投资人的热情，包括政府官员执行的能力相匹配的金融工具等等，用PPP会有一个横向的比较。目前横向比较，中国在亚洲地区来讲，大概是中等略偏上。尽管我们落后于同地区的日本、韩国甚至印度，但我相信，随着这一轮继续的制度完善、在执行过程当中问题的解决，未来整个中国的PPP环境能够更好。

主持人

第三个问题提给侯锋先生。包括空气、水在内的环境治理问题迫在眉睫，我想问一下侯总，您会用PPP的方式为公众提供更好的服务吗？你们集团是怎样做的？

侯锋：

在环境服务公共产品中，PPP有非常大的优势

在环境服务公共产品中，我认为PPP有非常大的优势。环境治理项目本身是系统性的，牵涉到方方面面，包括产业转型、制度建设、投资等等，而PPP恰好是提供了一个统筹的平台和原则。同时，也提供了一个创新。

要解决雾霾，要解决水环境治理的问题，有四个问题摆在我们面前：第一，投资需求大；第二，需要长期的运行费用；第三，技术在哪里？第四，环境问题，我这里治理好了，是我可持续发展的需要，但是它是否也为别的地方做了贡献？这个问题确实摆在政府面前，这就需要统筹和创新。

现在PPP很热，政府需求也很大，在环境治理上想进入的企业也很多，至于如何能结了婚又过得幸福，我们有三个方面的体会，供大家参考。一、这个项目是否确实能惠民生？政府真的观念转变了吗？是否转变了职能，真正去购买服务，真正做好公共监管，真正和企业、老百姓三者共赢？二、企业自己准备好了没有？有没有这个能力？你过去是一个单一产品的提供者，要么做设计，要么供产品，要么搞施工，现在是对全流程产品的质量终极责任，而且这个责任是十年、三十年，乃至一辈子。三、环境治理和其他公共产品有所不同，就是老百姓如何在这个过程中做到参与、监管和爱护。其实我们每一个人都是环境购买服务的支付者，但每一个人又是环境污染的制造者。因此要尽量引入公众参与进来，确保PPP项目透明，接受监督，同时要倡导公众去爱护环境，从身边做起。

主持人

我有一个问题问王惠波先生。您作为民营企业的代表，有没有想清楚是否要进入PPP领域？您准备好了吗？

王惠波：

民营企业更希望得到政府支持

非常感谢主办方给予这样一个机会。我是民营企业的代表，我们所经营的是传统的行业，经营过投资、房地产、建筑公司，也经营过一些旅游产品。随着产业不断地发展，我们也大胆地做了一些节能环保材料的研发，智慧农业方面也做了一些探讨。同时，在2015年随着国家高尔夫球场退出这样一个特定的环境，我们又选择了做医疗、养生、养老这么一个项目。企业从获利比较大的环境下选择了向相对低端的行业、低收费的行业转型，我们拿出自己优秀的资源来跟公共资本结合，最大限度地在企业当中分享利益。我们更希望在转型和发展的过程中得到各级政府给予的支援、支持和政策方面的指导。

主持人

下面这个问题提给陈传老师。我们知道，物有所值在PPP中是一块非常难啃的骨头，如何量化风险，尤其长期风险，是PPP工作当中很重的一块任务。请您给大家具体介绍一下。

陈传：

PPP项目流程中，第一重要的是物有所值评价

整个PPP项目的流程，第一件最重要的事情是做一个评估，也就是物有所值的评价。物有所值评价的概念非常简单。我们假设，用传统模式做一个项目，对政府来说的成本有多大；再假设按照PPP的模式来做，成本有多大。比较之后，谁的成本低就用谁的模式。我们用一整套的计算流程来做这个工作。

乍一看，有些专家会很怀疑：社会资本是逐利的，同时需要有融资，融资是有成本的；此外，它还要缴税。有了这些限制条件后，为什么PPP模式还要比传统模式低。因为这个成本是广义的成本，还包括一些风险的成本，还包括因为政府所拥有的一些优越条件或者不利的条件，经济系数要有所调整，但最重要的是风险的调整。我们做物有所值评价，要解决一个及时的问题，就是要把风险算出来，如何把风险的概率，它的后果、延续时间勾出来，这是一个非常难的问题。

主持人

下面进入本场讨论环节。有一种说法：PPP是两个巴掌拍得响的东西，如何让掌声热烈而持久，真正让PPP落地？

肖光睿：

政府和社会资本，都要“该强强，该弱弱”

企业方经常会担忧一个问题，如何来保障政府方的支付，或者政府方长期的合作。大家有时候会觉得一些地方政府很强势，可以朝令夕改。这一轮国家推动PPP，要规范政府的行为、约束地方政府违约的可能性，最关键的还得依靠法律制度和政策框架制度的完善。可喜的是，一系列的顶层设计都在做。其实，政府一方面强，另一方面又很弱，因为一系列的要求都对地方政府提出了很高的要求。现阶段，一方面，我们要进行政府的能力建设；另一方面，更关键的是要借助第三方的专业力量，来支持、弥补政府的弱。双方在合作中，该强的地方得强，该弱的地方得弱。

侯锋：

PPP要做好，必须“三方共赢+契约精神”

首先，PPP需要三方共赢，这是政府、企业和公共产品供给的本性。第二，是契约精神。我们在贵阳市做的一个项目，第一、二期都很好，今年国家推动增加供给，资金成本很低了，与两年前形势不一样了，怎么办？第三期合同还要不要实行？当地领导讲的话，使我们感受到PPP的温暖和契约精神。他们说：我们在困难的时候，他们带着钱把这件事干得这么好，我们又省了那么多钱那么多地，现在成本降低了，我们政府不能违约。

朱焕然：

找到利益的平衡点，是保持PPP健康发展的最核心问题

作为合作的双方，怎么找到利益的平衡点，是保持PPP健康成长、发展、推进的最核心问题。从政府操作者层面来讲，就是两句话：丑话要说在前面，机制跟在后面。丑话说在前面，就是在签合同定契约时，一定要把所有该谈的事情谈清楚，谈在桌面上，签在合同上。机制跟在后面，比如要有合理的定价机制、调整机制和付费保障机制。作为社会资本，作为公共产品或者公共服务的供给者，你怎样高效率地、高质量地、按合同约定提供公共产品和公共服务，让老百姓满意，这也很重要。

王惠波：

民营企业非常希望把优秀资源拿出来，做公共服务

作为民营企业，我们非常希望把优秀资源拿出来，做公共服务业。在这种情况下，怎样得到政府的配合，怎样得到政府的支持，怎样解决政府的担保问题、企业担当的问题？我们希望在这个过程中得到专家的指导。我们有决心也有想法把这个事情做好，配合政府把公共事业平台搭起来，最终把真正的实惠让给老百姓。

陈传：

政府应该有足够的胸怀来容纳看似比较高的收益

要让PPP能够落地生根，怎么判断一个收益是合理的，是个非常关键的问题。我们现在往往是6%～10%，通常以8%左右作为合理收益，这可能过于武断。收益合不合理和风险相对应。在某些情况下，看似比较高的收益其实可能是合理的；在有些情况下，非常低的收益可能也是合理的。政府应该有足够的心胸来容纳看似比较高的收益。

焦小平：

只有政府和社会资本双方能力都具备了，掌声才会热烈而持久

PPP就是一个商业交易。传统公共服务供给方式是官办官营，PPP引入后，增加了官督民营购买服务新渠道。从政府需求侧来看，第一，要实现少花钱多办事，新路径比老路径的性价比更高。第二，政府该如何与社会资本定价？主要考虑两个方面因素，一是显性成本，如建设成本、运营成本等。二是隐性成本，主要是风险成本。第三，支付保障问题，社会资本提供了服务，政府在验收合格后必须按合同付款。在使用者付费模式中，定价和调价都重要。第四，政府购买服务的需求要明确，在项目开发阶段，项目边界要理清楚。从社会资本方供给侧来看，第一，PPP主要在基础设施领域开展，这是一个相对垄断的领域，如果定价机制合理、政府付费有保障，项目回报稳定，受经济周期影响小。第二，哪类社会资本适合做PPP？社会资本必须要有雄厚的资金实力，否则就解决不了政府市场融资需要。PPP市场将会催生一个专业公共产品服务商的概念，服务商必须拥有建设运营一体化能力。用主持人的话来说，两个巴掌才能拍得响。只有政府和社会资本双方能力都具备了，我想掌声才会热烈而持久。

主持人

PPP也像足球赛，上半场是通过科学、规范、充分竞争，选择一个最有能力、最合适的资本项目人。下半场最关键的就是要解决融资问题，如何增强PPP项目对社会资本和金融机构的吸引力？

朱焕然：

河南通过三个渠道支持PPP项目融资

河南目前主要的做法，对PPP项目融资的支持渠道有三个：第一个渠道是省财政注资，和相关银行、金融机构成立了一只PPP支持基金，大概50亿，这个基金分两个方面对PPP项目做一些支持：一是技术援助，是对政府的；二是给资本金的融资支持。第二个渠道是政府和三家金融机构总行成立的、主要做城市基础设施方面的三只基金，有3000亿，可以给纳入其中的PPP项目做融资服务。第三个渠道，对纳入到棚户区改造规划的PPP项目，可以通过开行提供融资渠道。这三个融资渠道，基本上可以满足现在PPP重大项目的融资需求。

肖光睿：

多种金融工具缺失与PPP周期长不匹配

关于PPP项目如何去吸引社会投资人和吸引金融机构，首先必须明确一点：PPP这类项目的性质决定了它周期比较长，可能需求资金量比较大，但本身的收益率并不高。第二点，中国有一个比较薄弱的方面就是多种金融工具的缺失。金融机构支持的时候，更多是以贷款为主，债为主，期限都是偏短的。这跟PPP项目一二十年甚至更长的周期是不匹配的。在整个全生命周期过程当中需要再融资，在后期项目进入稳定预期，有预期的稳定现金流之后，可以开发一些项目收益债，包括资产证券化多种的金融工具来支持，来满足服务于PPP项目全生命周期，这是现在非常需求的。第三，各种各样的基金，尤其是来自于政府端的基金，一定要做好，发挥积极的引导、推动作用，关注项目本身，而非交易对手。

侯锋：

财政资金应主要支持政府购买服务

关于PPP，既然政府购买的重点放在过程监管、交易结构和物有所值以及购买服务上，其实作为企业，在评判一个项目投资，包括和金融机构去对接的时候，有一个风险的收益评估。当你感觉这个项目政府的支付能力，风险相对较高时，其实企业投资要求的回报和金融机构给你钱的成本也会提高。我建议，国家各部委，甚至从中央到地方财政，投下去的钱，把相当一部分放在后面来，支持当地政府购买服务，这样会使社会资本以及金融机构得到很大的增信，同时也会取得比较大的放大。

陈传：

政府、社会资本、金融机构均需客观评价市场机会

PPP项目通常涉及到三方，政府、社会资本和金融机构。三者之间对PPP的理解有一个滞后的关系。就我个人观察，相对而言，政府可能比社会资本，社会资本又比金融机构对PPP的理解更深一些。往往政府开出一个条件，但未必被社会资本或者金融机构所理解。这就存在一个教育的问题。希望大家能真正理解PPP，理解PPP各方承担的角色、责权利的关系，才能评判是否参与。这样才能客观地评价市场机会，才能把PPP项目落到实处。

焦小平：

PPP融资要转向项目融资，以现金流融资为主

关于融资问题谈三点：第一，在顶层制度设计里，生产、建设、融资风险由社会资本分担，政策、法律风险由政府分担，不可抗力风险由两方共同承担。PPP融资以社会资本为主，政府发挥辅助性作用。一般来讲，政府拿钱建立基金，以有限责任担保项目风险，不能再走传统融资平台老路。第二，PPP的融资要从传统的资产负债表融资转向项目融资，以现金流融资为主。第三，PPP融资有自身的特点：长期性和回报稳定。它分为一次融资和二次融资两大阶段。一次融资主要在项目建设阶段，股本融资、债权融资是主体，金融资本和产业资本结合很重要。PPP项目合作期有的长达30年，不可能每个人陪它到老，PPP融资有接力融资的特点。因为PPP项目抗周期性强、现金流稳定，非常适合做资产证券化。通过资产证券化可以解决不同风险偏好需求，同时也能让普通老百姓有机会分享PPP市场的机遇。

导师点评

焦小平：创新与PPP

我想“创新”这个词在技术方面容易引起注意。对制度创新大家可能关注得少，但制度创新恰恰是所有创新的基础和保障。今天和大家分享如何在公共产品服务领域通过创新、通过市场来增加、改善和提高我们公共产品的供给和效率。

在中国新一轮改革中，PPP是一种以供给侧改革为主、需求拉动为辅的体制机制创新。PPP已经成为国家的发展战略。

按照党中央国务院的部署，由财政部统筹推进PPP工作，在公共产品和服务领域创新市场化供给管理模式，PPP在新的历史发展阶段被赋予新的内涵。

新内涵主要包括三大核心要素：第一，竞争。要通过公开公平竞争方式选择社会资本。第二，政府与社会资本是平等合作关系。第三，政府与社会资本之间权利与义务如何分配？社会资本没有任何免费提供公共产品服务的义务，政府需通过向社会资本购买服务的形式，向老百姓提供价格性能比更好的公共产品和服务。所以，2014年以后，如果还说PPP仅仅是一种融资手段，那是一种不全面和不正确的理解。

PPP是一次体制机制变革。宏观层面，它是国家治理体系和治理能力现代化的一次提升。中观层面，PPP模式必须落地到一个个具体项目上，决定其能否活动的关键是行政改革、财政体制改革、投融资体制改革。微观层面，PPP是公共产品和服务供给管理方式的一个创新，追求物有所值目标。

PPP到底可以在哪些领域推广？按照现代市场经济标准，经济发展领域划分为市场竞争领域和公共产品领域。在竞争领域完全由市场配置资源。在准公共领域，一部分资源可以通过市场配置，这部分完全可以推行PPP，另一部分，比如政府管理领域可不可以搞PPP？比如财政部门，政府预算等核心业务绝对不可以请会计事务所来编制，但机关后勤等辅助性服务就可以，比如招待所等。

新一轮PPP改革顶层设计立足于实现公众、社会资本和政府三方利益共赢，主要是从制度建设、机构建设和示范项目等三大方面展开，追求物有所值价值目标。

PPP工作的总体形势判断与展望：一、经过两年培育和推广，PPP已经成为各地稳增长、调结构、促改革、惠民生的一个重要抓手。根据财政部PPP国家信息平台统计，地方推荐PPP项目计划投资额为5.6万亿；国家发改委的PPP推介项目有3.4万亿。从项目计划投资量看，可以说PPP已呈星火燎原之势。

二、PPP已经覆盖大多数行业，绿色低碳基础设施比例高。在城镇化进程中不优先发展绿色基础设施，我们的生活质量就要打折扣。

三、PPP市场扩围之后，混合付费和政府付费项目将会越来越多。

四、中央部门和地方加大对PPP市场环境优化的支持力度。比如，财政部设立了1800亿PPP基金，山东省PPP基金也有800亿；地方纷纷出台奖补政策；土地、税收、融资等政策完善衔接工作也在进行。

五、中央和地方示范项目的标杆示范引导作用逐步显现。

六、目前也存在一些不规范的PPP项目，甚至一些伪PPP项目，把PPP当作变相融资平台用的情况也存在。这主要是因为一些地方认识不到位，监督管理措施跟不上。

PPP改革的最终目标是建立一个科学的、统一的、规范的、透明的PPP大市场。