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如何让PPP落地生根:有契约精神政府社会资本和公众方能共赢

文章导读: 截至目前,据初步统计,全国各地公布推荐的PPP项目有6650个,计划投资额8.7万亿元,涵盖了道路交通、环境保护、城市公共事业等多个领域。

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【高端对话】高端对话 之 高峰论道——如何让PPP落地生根

PPP有了契约精神,政府、社会资本和公众方能共赢

《中国经济周刊》 记者 张伟 |论坛现场报道

2013年以来,我国积极探索创新公共服务的供给机制,通过推广、运用PPP模式(政府和社会资本合作模式),吸引社会资本,参与公共服务领域,着力打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务的供给双引擎。截至目前,据初步统计,全国各地公布推荐的PPP项目有6650个,计划投资额8.7万亿元,涵盖了道路交通、环境保护、城市公共事业等多个领域。

“十三五”规划建议强调,在适当扩大总需求的同时,要加强供给侧的改革。推广PPP模式就是公共服务、供给机制的配合,很多的项目关系国计民生,是供给侧结构性改革的重要内容,具有重大的意义和历史意义。

在第十五届中国经济论坛上,财政部政府和社会资本合作(PPP)中心副主任焦小平、河南省财政厅厅长朱焕然、亚洲开发银行高级项目官员肖光睿等,畅谈PPP如何落地生根,三方共赢。

主持人:

《中国经济周刊》编委 张璐晶

对话导师:

财政部政府和社会资本合作(PPP)中心副主任 焦小平

对话嘉宾:

河南省财政厅厅长 朱焕然

亚洲开发银行高级项目官员 肖光睿

中国水环境集团有限公司董事长 侯锋

筑成集团董事长 王惠波

四川大学教授、世行PPP项目顾问 陈传

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主持人

首先问一下朱焕然厅长。我们知道PPP一般存续的时间非常长,对于地方政府来说,如何来保证契约精神信守承诺,直白一点说,就是我这个项目不受换人换届的影响,如何获得社会资本的信任,如何做到政府和市场的互动?

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朱焕然:

政府和社会资本必须是平等的合作伙伴,构成双赢的契约关系

这恐怕也是多数社会资本最关心的一个问题。在招商引资与政府和社会资本合作过程中,广受诟病的有“三拍”,拍脑袋决策,拍胸脯承诺,拍屁股走人,这是社会资本最怕的。这对地方政府的信用损害很大,对社会资本的利益损害也很大。在推进PPP的过程中,怎么样确保契约精神得到落实?我认为有几个方面:一、引导政府和社会资本,一定要把对方当做平等的合作伙伴。政府的习惯是把社会资本和其他当成是管理的对象,这在PPP合作里可能就有问题。在PPP的合作模式里,社会资本也不能客气,不能将就政府、迁就政府。二、两者之间必须构成双赢的契约关系。作为政府来讲,最关心的是物有所值的评价。如果不是双赢的契约关系,有时候一方毁约可能是很难避免。作为社会资本来讲,最关心的就是财政承受能力的评价,如何确保政府的付费是有确认来源的。作为政府、作为财政部门来讲,我们在推进PPP过程中,除了确保关键环节规范操作之外,重点是通过编制财政中期规划,实际上是滚动预算的管理,确保政府应该付的费必须是分年度进入预算的,这是具有法律效力的,以确保社会资本正当的、合法的利益。

主持人

第二个问题是给肖光睿先生。我们知道需要大量的基础设施是发展中国家面临的一个很大的难题,作为多边银行,亚洲开发银行如何在未来支持中国的基础设施建设?通俗点来讲,亚行是否要多给中国投点钱?

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肖光睿:

当务之急是建立一个标准的、合规的、值得推广的模式

近年来,亚洲开发银行一直在支持包括中国在内的亚洲发展中国家落地PPP的制度和模式,我们提供了大量的技术援助的资金,支持PPP相关的立法和政策制定。

下一步来讲,我们也在积极地寻找一些合适的项目,提供具体的一些资金的支持。亚行本质上是国际金融组织,不以营利为目的,最重要的支持项目、选择项目的目的,是为了做示范项目。我们制定这么多政策,这些政策如何执行,如何落地,如何才是一个标准的、合规的、可复制的、值得推广的模式,这是我们选择和支持项目最主要的考虑。

亚洲开发银行跟英国的经济学人智库合作,每几年会做一个亚洲地区各个国家应用PPP的国别成熟度的一个评估报告,对相应国家的相关政策制度的框架,以及政府行政机构的一些设置、市场的认知、投资人的热情,包括政府官员执行的能力相匹配的金融工具等等,用PPP会有一个横向的比较。目前横向比较,中国在亚洲地区来讲,大概是中等略偏上。尽管我们落后于同地区的日本、韩国甚至印度,但我相信,随着这一轮继续的制度完善、在执行过程当中问题的解决,未来整个中国的PPP环境能够更好。

主持人

第三个问题提给侯锋先生。包括空气、水在内的环境治理问题迫在眉睫,我想问一下侯总,您会用PPP的方式为公众提供更好的服务吗?你们集团是怎样做的?

侯锋:

在环境服务公共产品中,PPP有非常大的优势

在环境服务公共产品中,我认为PPP有非常大的优势。环境治理项目本身是系统性的,牵涉到方方面面,包括产业转型、制度建设、投资等等,而PPP恰好是提供了一个统筹的平台和原则。同时,也提供了一个创新。

要解决雾霾,要解决水环境治理的问题,有四个问题摆在我们面前:第一,投资需求大;第二,需要长期的运行费用;第三,技术在哪里?第四,环境问题,我这里治理好了,是我可持续发展的需要,但是它是否也为别的地方做了贡献?这个问题确实摆在政府面前,这就需要统筹和创新。

现在PPP很热,政府需求也很大,在环境治理上想进入的企业也很多,至于如何能结了婚又过得幸福,我们有三个方面的体会,供大家参考。一、这个项目是否确实能惠民生?政府真的观念转变了吗?是否转变了职能,真正去购买服务,真正做好公共监管,真正和企业、老百姓三者共赢?二、企业自己准备好了没有?有没有这个能力?你过去是一个单一产品的提供者,要么做设计,要么供产品,要么搞施工,现在是对全流程产品的质量终极责任,而且这个责任是十年、三十年,乃至一辈子。三、环境治理和其他公共产品有所不同,就是老百姓如何在这个过程中做到参与、监管和爱护。其实我们每一个人都是环境购买服务的支付者,但每一个人又是环境污染的制造者。因此要尽量引入公众参与进来,确保PPP项目透明,接受监督,同时要倡导公众去爱护环境,从身边做起。

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主持人

我有一个问题问王惠波先生。您作为民营企业的代表,有没有想清楚是否要进入PPP领域?您准备好了吗?

王惠波:

民营企业更希望得到政府支持

非常感谢主办方给予这样一个机会。我是民营企业的代表,我们所经营的是传统的行业,经营过投资、房地产、建筑公司,也经营过一些旅游产品。随着产业不断地发展,我们也大胆地做了一些节能环保材料的研发,智慧农业方面也做了一些探讨。同时,在2015年随着国家高尔夫球场退出这样一个特定的环境,我们又选择了做医疗、养生、养老这么一个项目。企业从获利比较大的环境下选择了向相对低端的行业、低收费的行业转型,我们拿出自己优秀的资源来跟公共资本结合,最大限度地在企业当中分享利益。我们更希望在转型和发展的过程中得到各级政府给予的支援、支持和政策方面的指导。

主持人

下面这个问题提给陈传老师。我们知道,物有所值在PPP中是一块非常难啃的骨头,如何量化风险,尤其长期风险,是PPP工作当中很重的一块任务。请您给大家具体介绍一下。

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陈传:

PPP项目流程中,第一重要的是物有所值评价

整个PPP项目的流程,第一件最重要的事情是做一个评估,也就是物有所值的评价。物有所值评价的概念非常简单。我们假设,用传统模式做一个项目,对政府来说的成本有多大;再假设按照PPP的模式来做,成本有多大。比较之后,谁的成本低就用谁的模式。我们用一整套的计算流程来做这个工作。

乍一看,有些专家会很怀疑:社会资本是逐利的,同时需要有融资,融资是有成本的;此外,它还要缴税。有了这些限制条件后,为什么PPP模式还要比传统模式低。因为这个成本是广义的成本,还包括一些风险的成本,还包括因为政府所拥有的一些优越条件或者不利的条件,经济系数要有所调整,但最重要的是风险的调整。我们做物有所值评价,要解决一个及时的问题,就是要把风险算出来,如何把风险的概率,它的后果、延续时间勾出来,这是一个非常难的问题。

主持人

下面进入本场讨论环节。有一种说法:PPP是两个巴掌拍得响的东西,如何让掌声热烈而持久,真正让PPP落地?

肖光睿:

政府和社会资本,都要“该强强,该弱弱”

企业方经常会担忧一个问题,如何来保障政府方的支付,或者政府方长期的合作。大家有时候会觉得一些地方政府很强势,可以朝令夕改。这一轮国家推动PPP,要规范政府的行为、约束地方政府违约的可能性,最关键的还得依靠法律制度和政策框架制度的完善。可喜的是,一系列的顶层设计都在做。其实,政府一方面强,另一方面又很弱,因为一系列的要求都对地方政府提出了很高的要求。现阶段,一方面,我们要进行政府的能力建设;另一方面,更关键的是要借助第三方的专业力量,来支持、弥补政府的弱。双方在合作中,该强的地方得强,该弱的地方得弱。

侯锋:

PPP要做好,必须“三方共赢+契约精神”

首先,PPP需要三方共赢,这是政府、企业和公共产品供给的本性。第二,是契约精神。我们在贵阳市做的一个项目,第一、二期都很好,今年国家推动增加供给,资金成本很低了,与两年前形势不一样了,怎么办?第三期合同还要不要实行?当地领导讲的话,使我们感受到PPP的温暖和契约精神。他们说:我们在困难的时候,他们带着钱把这件事干得这么好,我们又省了那么多钱那么多地,现在成本降低了,我们政府不能违约。

朱焕然:

找到利益的平衡点,是保持PPP健康发展的最核心问题

作为合作的双方,怎么找到利益的平衡点,是保持PPP健康成长、发展、推进的最核心问题。从政府操作者层面来讲,就是两句话:丑话要说在前面,机制跟在后面。丑话说在前面,就是在签合同定契约时,一定要把所有该谈的事情谈清楚,谈在桌面上,签在合同上。机制跟在后面,比如要有合理的定价机制、调整机制和付费保障机制。作为社会资本,作为公共产品或者公共服务的供给者,你怎样高效率地、高质量地、按合同约定提供公共产品和公共服务,让老百姓满意,这也很重要。

王惠波:

民营企业非常希望把优秀资源拿出来,做公共服务

作为民营企业,我们非常希望把优秀资源拿出来,做公共服务业。在这种情况下,怎样得到政府的配合,怎样得到政府的支持,怎样解决政府的担保问题、企业担当的问题?我们希望在这个过程中得到专家的指导。我们有决心也有想法把这个事情做好,配合政府把公共事业平台搭起来,最终把真正的实惠让给老百姓。

陈传:

政府应该有足够的胸怀来容纳看似比较高的收益

要让PPP能够落地生根,怎么判断一个收益是合理的,是个非常关键的问题。我们现在往往是6%~10%,通常以8%左右作为合理收益,这可能过于武断。收益合不合理和风险相对应。在某些情况下,看似比较高的收益其实可能是合理的;在有些情况下,非常低的收益可能也是合理的。政府应该有足够的心胸来容纳看似比较高的收益。

焦小平:

只有政府和社会资本双方能力都具备了,掌声才会热烈而持久

PPP就是一个商业交易。传统公共服务供给方式是官办官营,PPP引入后,增加了官督民营购买服务新渠道。从政府需求侧来看,第一,要实现少花钱多办事,新路径比老路径的性价比更高。第二,政府该如何与社会资本定价?主要考虑两个方面因素,一是显性成本,如建设成本、运营成本等。二是隐性成本,主要是风险成本。第三,支付保障问题,社会资本提供了服务,政府在验收合格后必须按合同付款。在使用者付费模式中,定价和调价都重要。第四,政府购买服务的需求要明确,在项目开发阶段,项目边界要理清楚。从社会资本方供给侧来看,第一,PPP主要在基础设施领域开展,这是一个相对垄断的领域,如果定价机制合理、政府付费有保障,项目回报稳定,受经济周期影响小。第二,哪类社会资本适合做PPP?社会资本必须要有雄厚的资金实力,否则就解决不了政府市场融资需要。PPP市场将会催生一个专业公共产品服务商的概念,服务商必须拥有建设运营一体化能力。用主持人的话来说,两个巴掌才能拍得响。只有政府和社会资本双方能力都具备了,我想掌声才会热烈而持久。

主持人

PPP也像足球赛,上半场是通过科学、规范、充分竞争,选择一个最有能力、最合适的资本项目人。下半场最关键的就是要解决融资问题,如何增强PPP项目对社会资本和金融机构的吸引力?

朱焕然:

河南通过三个渠道支持PPP项目融资

河南目前主要的做法,对PPP项目融资的支持渠道有三个:第一个渠道是省财政注资,和相关银行、金融机构成立了一只PPP支持基金,大概50亿,这个基金分两个方面对PPP项目做一些支持:一是技术援助,是对政府的;二是给资本金的融资支持。第二个渠道是政府和三家金融机构总行成立的、主要做城市基础设施方面的三只基金,有3000亿,可以给纳入其中的PPP项目做融资服务。第三个渠道,对纳入到棚户区改造规划的PPP项目,可以通过开行提供融资渠道。这三个融资渠道,基本上可以满足现在PPP重大项目的融资需求。

肖光睿:

多种金融工具缺失与PPP周期长不匹配

关于PPP项目如何去吸引社会投资人和吸引金融机构,首先必须明确一点:PPP这类项目的性质决定了它周期比较长,可能需求资金量比较大,但本身的收益率并不高。第二点,中国有一个比较薄弱的方面就是多种金融工具的缺失。金融机构支持的时候,更多是以贷款为主,债为主,期限都是偏短的。这跟PPP项目一二十年甚至更长的周期是不匹配的。在整个全生命周期过程当中需要再融资,在后期项目进入稳定预期,有预期的稳定现金流之后,可以开发一些项目收益债,包括资产证券化多种的金融工具来支持,来满足服务于PPP项目全生命周期,这是现在非常需求的。第三,各种各样的基金,尤其是来自于政府端的基金,一定要做好,发挥积极的引导、推动作用,关注项目本身,而非交易对手。

侯锋:

财政资金应主要支持政府购买服务

关于PPP,既然政府购买的重点放在过程监管、交易结构和物有所值以及购买服务上,其实作为企业,在评判一个项目投资,包括和金融机构去对接的时候,有一个风险的收益评估。当你感觉这个项目政府的支付能力,风险相对较高时,其实企业投资要求的回报和金融机构给你钱的成本也会提高。我建议,国家各部委,甚至从中央到地方财政,投下去的钱,把相当一部分放在后面来,支持当地政府购买服务,这样会使社会资本以及金融机构得到很大的增信,同时也会取得比较大的放大。

陈传:

政府、社会资本、金融机构均需客观评价市场机会

PPP项目通常涉及到三方,政府、社会资本和金融机构。三者之间对PPP的理解有一个滞后的关系。就我个人观察,相对而言,政府可能比社会资本,社会资本又比金融机构对PPP的理解更深一些。往往政府开出一个条件,但未必被社会资本或者金融机构所理解。这就存在一个教育的问题。希望大家能真正理解PPP,理解PPP各方承担的角色、责权利的关系,才能评判是否参与。这样才能客观地评价市场机会,才能把PPP项目落到实处。

焦小平:

PPP融资要转向项目融资,以现金流融资为主

关于融资问题谈三点:第一,在顶层制度设计里,生产、建设、融资风险由社会资本分担,政策、法律风险由政府分担,不可抗力风险由两方共同承担。PPP融资以社会资本为主,政府发挥辅助性作用。一般来讲,政府拿钱建立基金,以有限责任担保项目风险,不能再走传统融资平台老路。第二,PPP的融资要从传统的资产负债表融资转向项目融资,以现金流融资为主。第三,PPP融资有自身的特点:长期性和回报稳定。它分为一次融资和二次融资两大阶段。一次融资主要在项目建设阶段,股本融资、债权融资是主体,金融资本和产业资本结合很重要。PPP项目合作期有的长达30年,不可能每个人陪它到老,PPP融资有接力融资的特点。因为PPP项目抗周期性强、现金流稳定,非常适合做资产证券化。通过资产证券化可以解决不同风险偏好需求,同时也能让普通老百姓有机会分享PPP市场的机遇。

导师点评

焦小平:创新与PPP

我想“创新”这个词在技术方面容易引起注意。对制度创新大家可能关注得少,但制度创新恰恰是所有创新的基础和保障。今天和大家分享如何在公共产品服务领域通过创新、通过市场来增加、改善和提高我们公共产品的供给和效率。

在中国新一轮改革中,PPP是一种以供给侧改革为主、需求拉动为辅的体制机制创新。PPP已经成为国家的发展战略。

按照党中央国务院的部署,由财政部统筹推进PPP工作,在公共产品和服务领域创新市场化供给管理模式,PPP在新的历史发展阶段被赋予新的内涵。

新内涵主要包括三大核心要素:第一,竞争。要通过公开公平竞争方式选择社会资本。第二,政府与社会资本是平等合作关系。第三,政府与社会资本之间权利与义务如何分配?社会资本没有任何免费提供公共产品服务的义务,政府需通过向社会资本购买服务的形式,向老百姓提供价格性能比更好的公共产品和服务。所以,2014年以后,如果还说PPP仅仅是一种融资手段,那是一种不全面和不正确的理解。

PPP是一次体制机制变革。宏观层面,它是国家治理体系和治理能力现代化的一次提升。中观层面,PPP模式必须落地到一个个具体项目上,决定其能否活动的关键是行政改革、财政体制改革、投融资体制改革。微观层面,PPP是公共产品和服务供给管理方式的一个创新,追求物有所值目标。

PPP到底可以在哪些领域推广?按照现代市场经济标准,经济发展领域划分为市场竞争领域和公共产品领域。在竞争领域完全由市场配置资源。在准公共领域,一部分资源可以通过市场配置,这部分完全可以推行PPP,另一部分,比如政府管理领域可不可以搞PPP?比如财政部门,政府预算等核心业务绝对不可以请会计事务所来编制,但机关后勤等辅助性服务就可以,比如招待所等。

新一轮PPP改革顶层设计立足于实现公众、社会资本和政府三方利益共赢,主要是从制度建设、机构建设和示范项目等三大方面展开,追求物有所值价值目标。

PPP工作的总体形势判断与展望:一、经过两年培育和推广,PPP已经成为各地稳增长、调结构、促改革、惠民生的一个重要抓手。根据财政部PPP国家信息平台统计,地方推荐PPP项目计划投资额为5.6万亿;国家发改委的PPP推介项目有3.4万亿。从项目计划投资量看,可以说PPP已呈星火燎原之势。

二、PPP已经覆盖大多数行业,绿色低碳基础设施比例高。在城镇化进程中不优先发展绿色基础设施,我们的生活质量就要打折扣。

三、PPP市场扩围之后,混合付费和政府付费项目将会越来越多。

四、中央部门和地方加大对PPP市场环境优化的支持力度。比如,财政部设立了1800亿PPP基金,山东省PPP基金也有800亿;地方纷纷出台奖补政策;土地、税收、融资等政策完善衔接工作也在进行。

五、中央和地方示范项目的标杆示范引导作用逐步显现。

六、目前也存在一些不规范的PPP项目,甚至一些伪PPP项目,把PPP当作变相融资平台用的情况也存在。这主要是因为一些地方认识不到位,监督管理措施跟不上。

PPP改革的最终目标是建立一个科学的、统一的、规范的、透明的PPP大市场。

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(网络编辑:贾璇)
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