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第十五届中国经济论坛高端对话:“高峰论道——如何让PPP落地生根”(文字实录)

第十五届中国经济论坛高端对话“高峰论道——如何让PPP落地生根”对话实录

主持人中国经济周刊记者部主任张璐晶:台下各位嘉宾大家下午好,如果说世界上最难的事是什么?可能莫过于跟自己最大的领导一起主持。在上午的时候领导多次跟我强调,说我主持风格太死板了。我今天上午只是一个配角的角色,本来上午是董明珠女士来主持的。下午这场才是我的本职工作,高峰论道PPP。下面请允许我邀请本场对话嘉宾。他们是:财政部政府和社会资本合作中心焦小平副主任,河南省财政厅庭长朱焕然先生,亚洲开发银行高级项目官员肖光睿先生,中国水环境集团有限公司董事长侯锋先生,筑成集团董事长王惠波先生,四川大学教授、世行PPP项目顾问陈传先生。

主持人张璐晶:可以说这场对话的嘉宾是讨论PPP这个领域非常豪华的一个阵容,因为这里有政府的政策制定者,还有地方政府的官员、亚洲开发银行、国际金融组织,还有参与PPP项目和准备参与PPP项目的企业,以及知名学者一起来讨论这个问题,由于时间非常有限,再次提醒讨论嘉宾严格遵守时间。我们希望用短短一个半小时带给大家的是一场非常精彩的讨论,首先邀请本场对话导师:财政部和社会资本合作PPP中心副主任焦小平先生,为我们作一个主旨演讲:创新与PPP。

焦小平:非常荣幸参加第十五届中国发展基金论坛,我想“创新”这个词在技术方面容易引起注意,就像Iphone,Iphone的出现带给我们新的生活状态,也带来一种新的经济,但是对制度的创新,大家可能了解不少,但制度的创新恰恰是所有创新的基础和保障。我想,今天和大家分享一下,如何在公共产品、公共领域通过创新、通过市场来增加、改善和提高我们公共产品的供给和效率。

焦小平:今天我在这里主要和大家分享三个信息,第一,2014年以来按照党中央、国务院的部署,我们对PPP赋予新的内涵。第二,财政部在近两年统筹PPP工作所做的一些工作。第三,对我们PPP两年的形势做一个简单的归纳和展望。

焦小平:第一个问题,我想中国经过80年代改革开放以来,我们经过30年的经济发展,我们创造了世界的中国奇迹,我们成为世界第二大经济体。但是在我们高速发展的背后,我们粗放发展给我们带来的挑战也显现出来,比如当前的经济发展新常态。新常态,我觉得它的特征表现为三期叠加,实际背后深层次的问题是结构问题、效率问题和动力问题。如何中国在新一轮发展历史阶段,我们要通过改革进入,把中国带入中高端,跃过中等收入陷阱,如果我们不进行更为深刻的全面体制改革,中华民族的伟大复兴这个目标对我们是面对非常大的挑战。

焦小平:我想十八大三中全会通过了深化经济体制改革的决定,解决了刚才我们这些疑问,为中国未来的发展进行了纲领性的设计,把中国真正带入一个现代化的国家。我想,国家治理能力和治理体系现代化如何理解,我想十八大三中全会深化全面体制改革两个核心的药店作为具体建设,一是依法治国,第二是发挥市场的资源配置的主体作用。如果没有依法治国,解决不了市场公平竞争、平等竞争的问题,如果没有市场配置效率的问题,传统以政府为主的发展模式,在边际效应递减的情况下如何焕发新的活力,我们必须用新的动力代替传统的动力。

焦小平:第二个情况,在当前的发展情况,未来的发展情况,我们将来谁是中国发展的主流推动力,我认为有两大动力。第一,城镇化;第二,公共产品。在这两大动力的问题,我们如何解决动力转换的问题,我们必须通过创新,必须要让市场在这两大推动力中发挥决定性作用。第三个问题,当前新的预算法的执行,传统融资平台的融资功能失去功效,也就是把政府信用和商业信用严格隔离,但是新的预算法出台并不是我们不要发展,不是要积极的财政政策,而是我们要用更加规范可持续的财政政策推动新一轮的经济发展,这个渠道就是PPP。我想,PPP就是在中国新一轮改革中,特别是以供给侧改革为主,需求拉动为辅的一种新的体制机制创新。

焦小平:第二个问题,PPP对中国不是一个新鲜的事,我们从90年代EPC、BT,包括BOT的进入,在中国的电路、水路和高速公路都取得了巨大的成绩,为中国过去30年的经济发展作出了重大的贡献,但是过去我们政府对PPP的理解仅仅是市场化的一种融资手段。

焦小平:十八届三中全会,是我们中国第二轮改革的一个标志性的产物,我们如何在新一轮发展中实现治理体系和治理能力的提高,我们就要在公共产品和公共领域体现刚刚说的两核心机制,一是依法,第二是发挥市场决定性的作用。在公共产品领域,按照十八届三中全会决定,党中央、国务院的部署,由财政部来牵头在公共产品、公共领域推进市场化新的供给方式。所以,也就是说,在新的历史发展阶段,我们要赋予PPP什么样新的含义?我想在国务院42号文件中,对新的PPP定义给出了新的内涵。我想新的内涵有三大核心要素。

焦小平:第一,竞争。我们通过公平竞争的方式选择社会资本人。第二,既然以市场为主来配置资源,政府和市场是平等合作的关系。第三,政府和社会资本的经济利益如何分配,我想社会资本没有任何免费提供公共产品的服务的功能,政府必须通过购买服务的形式,向社会资本购买公共产品服务,然后把更优质、更廉价的服务提供给老百姓。所以,2014年以后,如果你还说PPP是一种融资手段,我想这不是一种全面和正确的理解。

焦小平:第三,如何理解PPP是体制机制的变革。从三个层面,第一,宏观层面,它是国家治理能力、治理体系和治理能力的一次提升。第二从中观层面,PPP就表象为一个项目,但PPP就像一个皮影,后面有三条线,是决定皮影能否动的关键性因素。第一,行政改革,第二,财政体制改革,第三投融资体制改革。没有行政体制改革,社会资本进入难,合作难的问题解决不了。第二个问题,没有财政体制改革,不能把项目的收费机制与我们的预算管理相衔接,社会资本因为换人换届的影响,他们的投资收益如何得到保证。第三,如果不进行投融资体制改革,市场能做的,我们政府依然自投自建,就像刚才说的,市场的挤出效应就发生了。另外,我们虽然在过去30年投资成为我们一大推动力,但是我们投资的效率问题依然没有解决。

焦小平:我想,第三个层面,PPP也是在公共产品供给和管理层面的一个变革,它的主要通过,第一,要依靠市场来提供,第二,更在市场和政府之间要合理地把风险和收益进行挂钩。第三,它更强调供应链的改革,更强调整体性的改革,也就是全生命周期的管理。第四,在PPP,在现代社会,公共管理必须实行透明管理,让老百姓的知情权、参与权和决策权进入。第四,PPP必须能够要做到提高政府效率。一句话,物有所值,对政府来说少花钱、多办事、办好事。

焦小平:第三,PPP到底可以在哪些领域做?按照现代市场经济,应该是竞争领域和公共产品领域。竞争领域完全由市场配置资源。公共领域我们再划一下,准公共领域,一部分资源可以通过收费、通过市场来供给和配置,这部分完全可以搞PPP,另外还有一部分,如果政府机关可不可以搞PPP?国家财政部、国家的预算,绝对不可以请一个会计事务所来编制,但是财政部的后勤管理,依然可以通过PPP。比如招待所,完全以委托经营的方式进行了管理,提高了效率。

焦小平:PPP,我刚才说了它是一种公共产品,一种新的商业供给模式,所以它的商业形态很多,从左到右,根据市场化程度不同,小到购买服务、委托经营,中到一个项目的BOT,甚至我们的特许经营,大到一个RC,就是区域经营,我想今天高新区其中有一个创新,其中有一个大的业态是高新园区。高新园区依然可以通过PPP来建设,由社会资本来建设、运营和管理,对中国也不新鲜,中国新加坡高新工业园就是由新加坡一家公司来经营,另外,很早的中国的蛇口工业区也是由招商集团,当然更极端的一种形式是私有化配置公共方式,完全由市场定价,我们现在国家的手机移动通信领域,应该是准公共产品,但是在中国完全进行市场化的配置。

焦小平:第六,对我们刚刚PPP的发展阶段做一个简单的归纳和分解。2013年的改革应该说是PPP版本1.0,2014年以后是提升,是Version2.0,共同点都有融资功能。而且PPP的融资功能更强大,大家知道过去的BT一般是三到五年,现在我们财政部推行的示范项目是10年到30年,大家想杠杆率会更高。不同点,从七个方面,第一,过去的版本1主要解决融资问题,合作周期短。第三,竞争不充分,基本上有市场的竞争部分,但基本上很少,政府的一些平台起主要作用。第三,整个透明度不够。比如合同是否公开,招标,采购的问题是否公开,绩效付费的方式是否公开。另外,它过去主要以使用者付费和特许经营为主。第四个问题,过去的PPP是各个部门分头推进。另外一个,PPP以特许经营为主,它是一个行政合同,发生纠纷时以行政法进行调解。新的PPP是一个全功能的,包括生产建设、融资,全生命周期。第二,合作周期10-30年,第三,是全国性的充分竞争。第四,我们不仅仅在识别阶段公开,采购阶段公开、执行阶段公开,应该不涉及国家秘密、核心商业秘密,都应该向老百姓公开。第四,我们在新的架构设计中,除使用者付费,又增加政府和市场混合付费,以及政府纯付费的模式。从这个意义来讲,我们对PPP市场进行了扩围。

焦小平:第三,党中央、国务院授予财政部做顶层设计,但是并不是说财政部包统这个,在顶层统一设计下,各部门分工协作。第四,PPP的法律调节,第一,合同是规范双方行为的标准,民商法是调节的基础。第二,SPV公司因为在公共产品领域开展,所以政府更要严加监管,这时候对SPV公司进行处罚,如果发生纠纷,按行政法进行调解。第六,我想PPP从目前已经成为国家的发展战略。克强总理在2014年有7次进行批示和部署,2015年有13次进行部署。

焦小平:第二个问题,给大家汇报的是财政部在204年做PPP做了哪些工作?我们主要做了三项工作,第一,我们所有的顶层设计基于政府、社会公众、社会资本和政府三赢的局面基础设计的,主要进行制度设计、机构设计和行动策略,当前2014-2016年主要采取示范项目建设,最终追求顶层设计追求物有所值的目标。

焦小平:制度建设,应该说我们从三个层面开展,我想传统的层面,公共政策,一般是发一个政策层面,不管是国务院的文件、中央各部委的文件,各地灵活掌握,我想现在我们应该是三个层面,第一个层面是在新的发展时期,必须依法治国,一切法律授权下可以进行。财政部顾问在预算法、政府采购法和目前大家正在讨论的特许经营法和PPP法,都会对PPP法律层面进行保护。还有传统的公共政策供给方。操作层面,我们主要从操作指南、合同和标准积极建设。操作指南,主要解决一个项目的开发路线图有明确的程序、明确的节点、明确的标准。另外,政府和社会资本的合同、合作,双方的行为,必须建立在合同框架下的管理为基础。

焦小平:第二,机构建设,我们主要从五个方面进行考虑。第一个问题,PPP的改革是供给侧的改革。供给侧的改革,第一,政府要简政放权,优化服务。第二,一定要发挥顶层设计、统筹分工协作的模式。我想九龙治水的局面,资源分散配置的局面,是我们效率不高的核心原因。但是,统筹问题目前还没有解决得很好。第三个问题,PPP是一个长周期、跨度大、投资大、参与人多,必须由专业机构进行指导,不论是英国、法国、加拿大、澳大利亚都有专门的机构,所以在去年中编办专门批准财政部成立PPP中心,目前我们从中央到各省都成立了PPP中心,甚至一些PPP发达的地区也成立了相应的PPP中心。第四,PPP一定是一个专业的活,它必须发挥律师、会计师、工程师、咨询师、第三方机构的作用,也就是必须要用PPP的方式来保证PPP的专业性。第六个方面,提一下社会资本,这次公共产品放开领域,也意味着公共产品领域不是一个普通的企业,不可以随便的关,就像一个供水的厂,涉及到30万人不可以随便关,也就是说当你进入社会资本进入公共产品,第一,强调社会责任感,策略的问题,PPP绝对不搞一窝蜂,不搞大跃进,到2014、2015年、2016年,我们每年推出一批PPP项目的形式,进行就近示范、就近教育、就近培训,能够摸索出可复制、可推广的一种新的模式。2014年我们推出第一批项目,当时我们推出第一批项目的时候,确实在全国选出30个项目非常的困难,到目前还有3个项目调出不符合,可以说当时我说有的项目,甚至穿着高领毛衣打着领带进来的人都有,是因为我们对新的PPP的概念的认识不太理解。通过一年之后,2014年我们选择示范项目,完全是政府专家、技术专家、企业专家、咨询专家、学术专家五类,包括历史在内的七类专家,封闭进行打分,60分以上才及格,这里选出206个项目,通过这一年的发展,PPP,全社会对PPP的认识和理解得到了极大的提高。

PPP项目已经覆盖12个行业30个省,非常高兴的是社会的项目,就是医疗、教育、卫生的比例占了12%,另外,一些综合治理项目,比如环境综合治理项目、城市综合开发项目的出现。PPP带动了我们系统性改革和整体性改革、协调性改革的作用。

从两个示范项目来说,哪些项目偏多?第一是交通领域,第二,市政项目,第三,环保领域,第四,片区开发,新的工业园、老城改造,是城市化过程中一个大的业态,目前也是比较多。

焦小平:最后我做一下PPP的总体形势。第一,经过了二年的培育和推广,PPP已经成为各地政府稳增长、调结构、惠民生的一个重要的抓手。从我们目前财政部建立国家PPP信息系统,从我们目前统计的系统来讲,PPP已经招商的有5.6万亿,大家知道,发改委推出有3.4亿。前一段时间我在一个学术机构,也有人提出10万亿PPP的招商项目,不管多大,PPP从量上来说明,PPP已经是星火燎原之势。第二,PPP已经覆盖基本所有的行业,特别是新的城镇化过程中,比如北京霾的问题,如果在新的城镇化过程当中不搞绿色、低碳,我们的速度上去了,我们的生活质量下去了,我想绿色基础设施是将来未来城镇化的一个核心的主题。第三个问题,PPP通过财政部的一种市场扩围,目前使用者付费和其他混合付费、政府付费已经平分秋色,后两种付费的形式会越来越多。第三个问题,各个部门对PPP优化的力度非常大,包括财政部成立1800亿的基金,比如山东省也成立800亿的PPP基金,各地的各种奖补,土地问题、税收问题,银行融资期限匹配问题,各个部门都在进行完善,希望优化环境。另外,我们到目前为止,PPP所说的示范项目的标杆示范作用,得到了显现。我刚才说的都是好的,在PPP发展过程中,我们目前也存在一些不规范的PPP,甚至一些伪PPP。有一种把PPP变为第二种融资平台的趋势,这个主要是地方认识不到位,另外一个问题,我们管理的措施还不到位。我想,PPP市场在中国最终的PPP改革的目标,就是建立一个全国统一的、科学的、规范的、透明的PPP大市场。我想,PPP刚才说是一种创新,也是一种改革,如果我们的理念、我们的文化跟不上,我想我们的改革会步履蹒跚。我想,必须倡导PPP必须以法治、市场合作的文化,不能是政府,不能是市场主体,不能是社会公共,所有的行为必须在法治的框架下进行规范。第二,我们一定要发挥市场在资源配置中的决定性的作用和更好发挥政府的引导作用。第三,我们要实行政府、社会资本和社会公众的共赢,通过协调发展、共享发展,实现PPP的远大目标。

焦小平:谢谢大家。

主持人张璐晶:感谢焦主任的发言。我们知道自从在中国经济周刊官方网站经济网上发布我们将有一场针对PPP讨论后,我们收到非常多的报名申请。今天场地非常有限,今天在现场和我们参与讨论的在座的各位嘉宾朋友们可谓是优中选优,请再次允许我向远道而来的各省财政厅以及PPP的领导以及想了解PPP的嘉宾们再一次致敬,谢谢大家的关注。

主持人张璐晶:我手里拿的是11月份的中国经济周刊,当时我们出了一篇封面报道,叫做PPP婚礼之后的日子怎么过。这篇封面文章在线上线下都取得非常好的传播效果,在我们内部的统计口径里,它的传播热度居于全国的前五名,这说明了在所有的这些社会大众的讨论和关注的话题中,PPP是一个非常受关注的。由于时间非常有限,我行使主持人的特权,现在给每位在场的对话嘉宾准备一道必答题。首先问一下河南省财政厅的朱厅长。我们知道PPP一般存续的时间非常长,对于地方政府来说,如何来保证契约精神信守承诺,直白一点说,我这个项目不受换人换届的影响,如何获得社会资本的信任,如何做到政府和市场的互动?

朱焕然:谢谢主持人,这个问题恐怕也是多数社会资本最关心的一个问题。在招商引资和政府和社会资本合作过程中,广受诟病的有“三拍”,拍脑袋决策,拍胸脯承诺,拍屁股走人,这是社会资本最怕的。这个确实在一些地方存在,对地方政府的信用损害很大,对社会资本的利益损害也很大。在推进PPP的过程中,怎么样确保契约精神得到落实?我认为有几个方面:

朱焕然:第一,引导政府和社会资本双方。一定要把对方当做平等的合作伙伴,因为政府的习惯是把社会资本和其他当成是管理的对象。在PPP这种合作里可能有问题,是平等的合作伙伴。作为社会资本来讲,也必须把政府作为一个平等的合作伙伴。按照这种理念是构建新型的政商关系。我记得王石先生讲过一句话,他老跟政府过不去,大概是这个意思。实际上在社会资本与政府合作的时候,在PPP的合作模式里,社会资本也不能客气,不能将就政府、牵就政府,一定是平等合作的关系。第二,二者之间必须构成双赢的契约关系,这种契约关系必须是构建在双赢的基础上。作为政府来讲,最关心的是物有所值的评价。如果不是双赢的契约关系,有时候一方毁约可能是很难避免。作为社会资本来讲,最关心的就是财政承受能力的评价,你怎么样确保政府的付费是有确认来源的。作为政府、作为财政部门来讲,我们在推进PPP过程中,除了确保关键环节规范操作之外,我们重点是通过编制财政中期规划,我们现在正在推进的中期规划,实际上是滚动预算的管理,确保政府应该付的费,必须是分年度进入预算的,这是有法律效力,以确保社会资本正当的、合法的利益。

主持人张璐晶:第二个问题是给亚洲开发银行的高级项目官员肖光睿先生,我们知道需要大量的基础设施是发展中国家更面临的一个很大的难题,作为多边银行,亚行如何在未来支持中国的基础设施建设还有哪些PPP项目推进?通俗点来讲,亚行是否要多给中国投点钱?

肖光睿:刚才我们从财政系统的中央领导和地方领导都谈到了对PPP的认识,包括我们看到整个PPP在国内非常的热。回答这个问题之前,我快速从中国跳出来看全世界的状况,PPP本身不是我们自己创造的,最开始在英国诞生,一些英联邦国家在应用,其后被国际组织、联合国、世界银行和亚洲开发银行把这种模式在发展中国家推广,这些年来亚洲开发银行一直在支持包括中国在内的亚洲发展中国家落地PPP的制度和模式,所以我们提供了大量的技术援助的资金支持我们的PPP相关的立法,支持我们政策的一些制定,包括PPP基金设立的考虑,包括地方的PPP管理机构的一些机制的探索,以及从中央到地方对政府官员大量的培训。这周在河南朱厅长这边由PPP中心主办的全国性的财政系统培训亚行技术援助资金支持,下周还有一场在云南针对全国的地方政府官员的一些培训。亚洲开发银行一直在做整个制度建设方面的支持工作。

肖光睿:另外,下一步来讲,我们也在积极地寻找一些合适的项目,提供具体的一些资金的支持。对我们里讲,因为亚行,本质上是国际金融组织,并不是以盈利为目的,最重要的支持项目、选择项目的目的是为了做示范项目。我们制定这么多政策,这些政策如何执行,如何落地,如何才是一个标准的、合规的、可复制的、值得推广的一个模式,这是我们需要去选择和支持项目的最主要的方面,这方面的工作也是一直在积极地做。

最后,我再介绍一点,我们亚行跟英国的经济学人智库,全球有名的智库之一合作,隔几年会做一个亚洲地区各个国家应用PPP的国别成熟度的一个评估报告,对相应的国家它的相关的政策制度的框架,它的一些政府行政机构的一些设置、市场的认知、投资人的热情,包括政府官员执行的能力相匹配的金融工具等等,用PPP会有一个横向的比较。2011年有一个报告,2014年有一个报告,目前横向比较,中国目前在亚洲地区来讲,大概是中等略偏上。尽管我们还仍然落后于同地区的日本、韩国甚至印度之后,但是可以看到,我们这一轮从中央到地方的积极推动之下,2014年的评估结果已经在2011年的结果上有一个大幅度的提升。我相信随着这一轮继续的制度完善,在执行过程当中问题的解决,可能未来整个中国的PPP环境能够更好,亚行也一直在继续地支持中国政府。

主持人张璐晶:谢谢肖总。第三个问题提给中国水环境集团有限公司董事长侯锋先生。我不知道侯总有没有注意到前几天北京非常严重的雾霾。包括空气、水在内的环境治理问题现在非常迫在眉睫,我想问一下侯总,您会用政府和市场合作的方式为公众提供更好的服务,你们集团是怎样做的?

侯锋:我们坐在这里要感谢论坛,今天北京的天气非常好。PPP在环境服务公共产品当中,个人认为PPP有非常大的优势。首先,环境治理项目本身是系统性的,北京的雾霾也罢,北京的水环境治理也罢,它实际上牵涉到方方面面,包括产业转型、制度建设、投资等等,而PPP恰好是提供了一个统筹的平台和原则。同时,也提供了一个创新。

要解决雾霾,要解决水环境治理的问题,可能我们今天在座的有很多来自省厅的领导和企业、政府官员,一提到环境,三个问题摆在我们面前,第一,投资需求大。第二,不光投下去了,而且还需要长期的运行费用。第三,技术在哪里?第四,环境问题,我这里治理好了,是我可持续发展的需要,但是它是否也为别的地方做了贡献?这个问题确实摆在政府面前,这就需要统筹和创新,这是第一。

第二个问题,环境产品确实是现在我们拉动经济、造福民生、产业转型的一个新的工程,这也是PPP能发挥充分的优势。就拿水环境治理问题来说,如何能够尽快地让老百姓看到我们身边的环境质量得到明显的改善,这就需要速度要快。第二,PPP的核心精神,政府要少花钱多办事,我们选择什么样的合作伙伴来“结婚”,并且几十年共存下去,我们怎么选择合作伙伴,我认为这也是一个非常关键的因素。刚才焦主任讲得非常好,PPP中作为社会资本,它按照和政府的契约,提供了它应该提供的优质服务以后,它希望得到的是一个合理的社会回报。既有高度的社会责任感,并不意味着企业应该长期学雷锋,十年、三十年,企业不能有合理的利润,企业都生存不下去,怎么能为政府和老百姓提供合理利润呢?第二,企业的责任感还表现在一点,它不可以是高额的利润。如果企业追求高利润,政府也不能选择这样的企业。作为企业,你在进入PPP公共环境领域,你也不应当去做这一行,而应该选择其他的行列。大家知道企业都是驱利的,我们如何在PPP交易结构当中、过程监管中来规避这样的风险,设计这样的交易结构。财政部经过两年多系统的底层设计,包括一系列的文件,其实应当得到很好的控制,这是我想说的第一点。

第二点,怎么让结了婚又能够过得幸福,我想说三点体会。第一,现在PPP很热,政府需求也很大,在环境治理上。想进入的企业也很多,央企、民企,包括混合制的企业。政府选择企业有三个方面,中国水环境集团有三个方面,可能站在政府角度,供参考。第一,这个项目是否确实能惠民生。第二,政府真的是观念转变了吗?今天焦部长讲了,是否转变你的职能,是真正要去购买服务,真正做好公共监管,真正和企业、老百姓三者共赢,这是企业选择项目的第一个。第二是企业自己准备好了没有?你有没有这个能力,你过去是一个单一产品的提供者,要么做设计,要么供产品,要么搞施工,现在是对全流程产品的质量终极责任,而且这个责任是十年、三十年,乃至一辈子。因此,你有这个能力吗?这是你的社会责任,你有这个投资能力没有,有技术没有,有管理没有,有经验没有,所以我认为这是企业要做好的准备。第三,其实环境治理和其他的公共产品还有所不同,就是老百姓如何在这个过程中做到参与、监管和爱护。其实我们每一个人都是环境购买服务的支付者之一,但是我们每一个人又是带来环境污染的制造者之一。因此,要让我们政府在这一点上,我认为PPP很重要,在产品选择投资人、制定实施方案、验收,包括后来的服务环节,要尽量的引入我们的公众参与进来,使它透明,使它监督,同时要倡导它去爱护环境,从身边做起。

主持人张璐晶:谢谢侯董。我有一个问题问筑成集团董事长王惠波先生,我刚才看到王董在焦主任演讲的时候非常认真地在做笔记,我想问您的问题是,您作为民营企业的代表有没有想清楚进入PPP领域?因为PPP的很多项目正如前面几位嘉宾说的是旨在为公众提供公共服务的,是带有公益性的,没有暴利可言。还有一个特点就是不能说关就关,需要有很强的社会责任感,您都想好了吗?准备好了吗?

王惠波:非常感谢主办方给予这样一个机会,我是民营企业的代表。我们所经营的是传统的行业,经营过投资、房地产、建筑公司,也经营过一些旅游的产品。随着产业不断地发展,我们也大胆地做了一些节能环保材料的研发,智慧农业方面也做了一些探讨。同时,在2015年随着国家高尔夫球场退出这样一个特定的环境,我们又选择了做医疗、养生、养老这么一个项目。企业过去是从获利比较大的环境下,选择了向低端的行业、低收费的行业转型,我们拿出自己优秀的资源来跟公共资本结合,最大限度的在企业当中分享利益。我们更希望在转型和发展的过程中得到各级政府给予的支援、支持和政策方面的指导。

主持人张璐晶:最后一个问题提给四川大学教授、世行PPP项目顾问陈传老师,刚才焦主任提到物有所值评估,这一场跟以前的PPP的专场讨论不一样,因为在座的还有很多是这个领域之外的朋友们,所以陈传老师,你有一个任务,跟大家讲解一下物有所值。我们知道物有所值是一块非常难啃的骨头,如何量化风险,尤其长期风险是PPP工作当中很重的一块任务。

陈传:物有所值在PPP当中是一个核心的概念,我们为什么做PPP,怎样做PPP,其实和物有所值观点相关。讲到PPP的时候有一个另外的一个概念就是传统模式,PPP有什么优越性,肯定是相对而言的,相对传统模式而言,PPP能够赋予我们更多的好处。换言之,物有所值是一个所谓全生命周期产品和质量的最优组合,是达到同样质量标准的情况下,PPP模式希望能够给我们提供一个以更低的产品提供更多的公共产品和公共服务。

陈传:我们看整个PPP项目的流程,第一件最重要的事情是做一个评估,也就是物有所值的评价。物有所值的评价的概念非常的简单。我们假设,我们用传统模式做一个项目,对政府的成本有多大,我们又假设按照PPP的模式来做,我们的成本又多大。我们比较这两个成本,谁的成本低我们就用哪一个模式,我们用一整套的计算流程来做这个工作。乍一看,有些专家会很怀疑,在P模式之下,社会资本是逐利的,它需要有利润,同时需要有融资,融资是有成本的。同时,它要交税。有了这些限制条件之后,为什么PPP模式还要比传统模式更低。要理解这个成本是广义的成本,还包括一些风险的成本,还包括因为政府所拥有的一些优越条件或者不利的条件,就是经济系数要有所调整,但是最重要的是风险的调整。我们做物有所值评价的话,要解决一个及时的问题,就是要把风险算出来,如何把风险的概率,它的后果,它延续的时间要勾出来,这是一个非常难的问题。在当下,我们做风险评估,通常是两个路线,一个是数据路线,我们通过既往项目的数据,能够给新项目提供依据。第二是专家意见的路线,我们把专家的意见,一定的决策方法抓出来,通过专家的意见评估,各个风险事件的概率和后果。这两个路线,很可惜的是数据路线到目前为止弄得不太通。虽然过往30年的建设,我们完成了无数让人震惊的基础设施项目,但是我们相关的数据记录提示非常有限,这些记录不足以让我们非常准确而且可靠的面对一个新的项目来计算它的风险值。所以,当下我们短期之内,可能还依赖专家们的意见。好在基础设施建设是一个基于经验的行业,经验非常的重要。专家的意见可以起到一个非常重要的作用。长远来看,我们既往于数据给我们提供更好的服务,因为专家意见在可靠性方面要相对弱一些。未来可能的情况,其实包括我以及一些行业里面的专家也在尝试着在数据的收集、数据的挖掘方面做一些探索工作,我想在不远的将来,我们会实现比较好的结合数据和专家的意见,能够很准确、很可靠地量化风险,解决物有所值评价当中的一个最后堡垒,最终让我们在整个PPP项目支出的最重要的决策上、物有所值评价上面能够做得非常好。我相信有了这些探索之后,基于中国过往这么多的经验,我们现在有大量的项目数据的收集,从全球来看,我们可以做到很领先,这是我们的一个期望,而且我们有这个信心和这个把握。谢谢。

主持人张璐晶:感谢在场的嘉宾,很抱歉,我多次鲁莽打断大家。为什么呢?因为要留出宝贵的9分钟的时间给在场的嘉宾朋友,我们有一个提问环节。大家听了也有很多问题,现在大家都可以一边听一边想想问题,等最后本场之前我会给大家一个提问的时间。

主持人张璐晶:下面进入本场讨论环节。刚才说封面文章写的是PPP之后,婚礼之后是怎么过。还有一种说法PPP是两个巴掌拍得响的东西,如何让掌声热烈而持久,真正让PPP落地,我们想听听在场的嘉宾朋友是怎样想这个问题的。

肖光睿:我先抛砖引玉,PPP领域有一个很经典的比喻,PPP是一场婚姻而不是一场婚礼,不是轰轰烈烈、热热闹闹地办了一场婚礼,最后两家还得柴米油盐地过日子,难免磕磕碰碰,还得过日子一起往下走。PPP项目,特别是我们国家的PPP项目从过去二三十年大量基于使用者付费的BOT的项目类型拓展到大量的需要我们政府来采购服务的项目,和政府来填补可行性缺口这两类的项目来看,大量的PPP项目仍然需要政府的公共财政支出的,或者我们政府需要投入资源在合作当中来投入的。其实特别对于社会资本,来自于企业方的经常会担忧的一个问题,如何来政府方的支付,或者政府方长期的合作,如何来保障。我们也长期习惯了,有时候会觉得地方政府很强势,因为靠行政的力量可以朝令夕改,或者换一任领导就把上一届的全部推翻,所以政府很强劲,往往是一个社会资本很担心的一点。

肖光睿:大家可以看到,我们这一轮国家推动,从中央到地方,包括参照国际经验来讲,要去规范政府的行为和约束地方政府的违约的可能性,最关键的还得依靠我们法律的制度和政策框架制度的完善。可喜的是,这一轮的推动,这一系列的顶层设计一步一步的都在做。依靠这些去给地方政府上更多的一个紧箍咒,抑制地方的强。两个巴掌拍的话,政府一方面强,另外一方面政府又很弱,因为一个PPP项目来讲,它涉及到往往金额大、合作周期长、交易结构复杂,通常来讲,比我们传统的政府主导来投资的这样一个项目的交易成本是高的。因为我们要涉信,一开始要有一个很好的交易结构的设计,如何更好地吸引社会资本,再一个我们和合作双方十年、二十年甚至更长时间周期内,如何合理靠我们一整套合作体系来约束双方的责权利,这一系列的要求都对我们地方政府其实提出了很高的要求,需要我们不只是这样一个项目按平常项目立项、审批的管理,同时在一个合作当中涉及到财务的模型、法律、技术方方面面,都需要各种各样的能力。从这个意义来讲,地方政府,相对来讲又偏弱。如何解决这一块呢?焦主任也谈到很多,在现阶段,一方面我们要进行政府的能力建设,从最开始PPP的基本理念到实际的操作落地,更关键的是要借助第三方专业的力量,如咨询公司、律所这样的专业力量来支持,来弥补我们的弱。关于地方政府,其实在合作当中,或者双方要长期合作,使婚姻能够长期美满,一个强、一个弱,这两个是相对的,该强的地方得强,该弱的地方得弱,这是我个人的一点体会。

侯锋:一个美满的家庭,我个人认为有两点,第一,感情,第二责任。PPP既然是一段婚姻或者一辈子的婚姻,如何一直精彩下去?我认为是三方要共赢,就是从内心里,无论是企业,你不要想去黑政府,从政府角度你不要想把企业套进来,刚才我们领导讲,然后三拍就走了,这就做不了了,所以这是三方的共赢,是政府、企业和公共产品供给的本性。第二,企业精神。

我举一个亲身的例子,我从事环境保护20多年,做的BOT、TOT200多个项目,至今为止没有出现和政府去扯皮、违约,政府也没有违约,我们也挺好。在这两年内,水环境流域治理方面,我们也做了100多亿的投资,在上海、北京、洱海、贵阳,其中贵阳市,我讲一个案例,它当初做得非常急,这个环境的问题。在非常短的时间要完成这样的投资和治理效果,在传统模式下已经不能实现,所以走了PPP模式,发挥了PPP模式的优点。

侯锋:在今年PPP模式是统筹规划和分布实施的,现在第一期第二期都很好,得到国内外专家的好评,老百姓的好评。因为流域治理是做不了假的,老百姓是最有见证权的,水清,生态环境,臭不臭。今年我们国家推动增加供给,发改委出台了一些政策,资金成本很低了,与两年前形势不一样了,怎么办?我们第三期的合同还要不要实行?市长书记讲了两句话,使我们感受到PPP的温暖,PPP的契约精神。我们在困难的时候他们带着钱把这件事干得这么好,我们又省了那么多钱那么多地,现在钱的成本降低了,我们政府不能违约,这是第一句话。第二句话,钱的成本降低了,我们用一个补充协议来完成这个事,国家要的专项下来了,我们把钱置换下来,用补充协议完成。我想讲这个案例,就是想讲,PPP,要能够落地,还能够走得很好,必须是三方共赢的类型和三方共赢的方案,同时是契约精神。

朱焕然:对这个问题,我的看法是,作为政府和社会资本双方,比作婚姻也好,比作友谊也好,友谊可能不是永恒的,利益可能是永恒的。这一条可能跟婚姻关系不大一样。你作为合作的双方,怎么始终保持平衡利益,找到利益的平衡点,是保持PPP健康成长发展、推进或者全生命周期能够平稳运行的最核心的问题。在这里面,实际上打破利益平衡的,政府可能是一个方面。

焦小平:从政府需求侧来看,第一,要实现少花钱多办事,新路径比老路径的性价比更高。第二,政府该如何与社会资本定价?主要考虑两个方面因素,一是显性成本,如建设成本、运营成本、资金成本等。二是隐形成本,主要是风险成本。比如说经济周期引发的流量风险,地震引发的不可抗力自然灾害;再如金融危机发生后的资金价格风险。风险分配消纳是定价问题。第三,支付保障问题,社会资本提供了服务,政府在验收合格后必须按合同付款。在使用者付费模式中,定价和调价都重要。前一段时间地方一个供水厂出现水污染问题,原因有管理不到位问题,也有调价机制问题。价格一定多年不变不能叫市场经济。在政府付费模式中,付费标准和支付机制保障都很重要。如何在机制上保证社会资本勤劳付出之后能得到合理报酬,那么预算改革要跟上。政府预算要与项目付费机制衔接起来。第四,政府购买服务的需求要明确,在项目开发阶段,项目边界要理清楚。

焦小平:从社会资本方供给侧来看,第一,PPP主要在基础设施领域开展,这是一个相对垄断的领域,如果定价机制合理、政府付费有保障,项目回报稳定,受经济周期影响小。李嘉诚晚年投资的主要是基础设施。第二,那类社会资本适合做PPP?一个老总说“有钱的、有能力的人可以做PPP”。这句话言简意赅。政府引入PPP,从英国开始,早期都是因为政府缺钱,因为议会对预算控制很严,政府想搞表外融资多做些事,最后逐步演变公共产品供给管理的一项综合性改革。社会资本必须要有雄厚的资金实力,否则就解决不了政府市场融资需要。第二,PPP是全生命周期优化,建筑环节、运营环节都需要优化,你只有整体成本做到最低,你才有竞争力。PPP市场将会催生一个专业公共产品服务商的概念,服务商必须拥有建设运营一体化能力。项目公司的股东最好是投资商、建筑商和运营商三方组成。用主持人的话来说,两个巴掌才能拍得响。只有政府和社会资本双方能力都具备了,我想掌声才会热烈而持久。

王惠波:我是抱着学习的态度来的,因为是民营企业,做过多年,手里面有一些非常好的资源,跟现在传统的PPP的模式,和政府主导的社会资源结合的模式,现在与企业目前的现状还有差距。我是带着问题想向专家来请教。我的企业现在有这个资源,我们非常希望把优秀资源拿出来,做公共的服务业。这一点跟传统的模式有点相驳,在这种情况下怎样得到政府的配合,怎样得到政府的支持,怎样解决政府的担保问题、企业担当的问题,这是搭建新的PPP模式的一种,我们希望在这个过程中得到专家的指导。我们有决心也有想法把这个事情做好,配合政府把公共事业平台搭起来,最终把真正的实惠让给老百姓。

 

主持人张璐晶:听完这个问题的讨论,大家比PPP比喻成一场婚姻,不只是婚礼。听完朱厅长的话,说丑话说在前面,让我想起婚前协议,我们要把婚前的事情都说清楚,在法治的框架下进行一个很长期的合作。

接下来的问题把大家带入一场足球赛。焦主任说了PPP也像足球赛,上半场是通过科学、规范、充分竞争,选择一个最有能力、最合适的资本项目人。下半场最关键的就是要解决融资问题,我们也想请在场的嘉宾给我们来回答这个问题,如何增强PPP项目对社会资本和金融机构的吸引力?

朱焕然:河南目前主要的做法,对PPP项目融资的支持渠道有三个,一个是省财政注资,和相关银行、金融机构成立的一支PPP支持基金,50个亿,这个基金分两个方面对PPP项目做一些支持。一个是技术援助,是对政府的,然后是给资本金的融资支持。第二个渠道也是政府,和三家金融机构总行成立的三支,主要做城市基础设施方面的三支基金有三千亿,也可以纳入PPP项目做融资服务。第三,对纳入到棚户区改造规划的PPP项目,可以通过开行提供融资渠道,三个融资渠道,基本上可以满足现在PPP重大项目的融资需求。我们也希望,今天有比较多的投资商,也欢迎大家去河南投资,我们提供服务。谢谢。

肖光睿:关于这个问题,我主动谈三点,关于PPP项目如何去吸引社会投资人和吸引金融机构,首先我们就必须明确一点,PPP这类项目,它的项目性质决定了它本身是一个周期比较长,可能需求资金量比较大,但是本身的收益率并不高。这一点就应该非常明确。对于我们想进入这个领域的,不管社会资本、金融机构来讲,如果追求的是短期的、暴利来讲,这一类项目明确是不适合的。可以找高风险、高回报、互联网和科技的行业,这一点是明确。

第二点,刚才也谈到了,亚行横向评估的时候,中国有一个比较薄弱的就是多种金融工具的缺失。我们大量的考虑到金融机构支持的时候,更多是看到以贷款为主,债为主,大家知道除了像我们一些政策性的银行能够提供相对长期的贷款,我们商业银行往往期限都是偏短的。实际上跟PPP项目整个十年、二十年更长的周期天然的期限是不匹配的。我们需要在整个全生命周期过程当中需要再融资,在后期项目进入稳定预期,有预期的稳定现金流之后,可以开发一些项目收益债,包括资产证券化多种的金融工具来支持,来满足服务于PPP项目全生命周期,这是现在非常需求的。

第三,各种各样的基金,像刚才朱厅长已经谈到了,尤其现在来自于政府端的一个基金,一定要做好,在推动过程中一个积极的引导推动作用。因为我们的项目,随着这些项目推进到一些相对新的领域,比如社会类的一些行业,医疗、养老,对于我们来讲,都是一个比较新的,交易结构需要很好的设计,交易结构好是一个基础。另外更重要的一点来讲,在我们金融机构来看这些项目的时候,因为没有原来政府相应的担保、相应的质押,更多的精力不得不放在预期收益和交易结构方面。但是可能金融机构风控的转变,从目前现状来看,还有待于时日。尤其政府端的基金一定要做好一个引导的工作,把重点基金的投入,支持的本身它有良好的交易结构、质量的项目,而不是看我是否贷给央企还是国企这一类的竞争对手。谢谢大家。

侯锋:环境领域,刚才讲过是10-30年甚至更长的时间,资金需求量比较大。我们企业一个是项目融资,走银团贷款,开发银行,中信银行等这些大行,最近的项目和亚洲开发银行对接,是这样一个渠道。第二,提一个建议,既然PPP政府是作为购买的重点放在过程监管、交易结构和物有所值以及购买服务上,其实作为企业,在评判一个项目投资,包括和金融机构去对接的时候,有一个风险的收益评估。当你感觉这个项目政府支付的能力,诚信不用讲,这个能力,风险相对较高的时候,其实企业投资要求的回报和金融机构给你钱的回报也会提高。我建议,财政部也非常好,放在后面奖励,项目经过运营期后奖励你这个模式。我是感觉能不能在国家各部委,甚至从中央到地方财政,投下去的钱,把相当一部分放在后面来支持当地政府购买服务,这样会对社会资本以及金融机构得到很好的增信,同时也会比较大的放大。

王惠波:刚才听了焦主任和各位专家交流,以及对我这个问题的解读,受益匪浅。作为民营企业,在支持方面,尤其在政策解读方面,应该是一个弱势。今天也体现了一个精神,企业有诉求,专家开药方,政府来支持。谢谢大家。

陈传:PPP项目通常涉及到三方,政府方、社会资本方、金融机构。要让一个项目落地的话,政府希望有些项目落地,能够满足社会资本的诉求。社会资本希望能够从金融贷到款,希望满足金融机构的诉求。在三者之间对PPP的理解方面有一个滞后的关系。就我个人观察,相对而言,政府可能比社会资本,社会资本又比金融机构对PPP的理解更深一些,情况在于我们要让一个PPP项目更有吸引力,能够吸引到社会资本,又能吸引到金融机构,往往在于政府开出一个条件,这个条件未必被社会资本或者金融机构所理解。有一个教育的问题,或者对PPP的理解要往深处去的问题。我们希望真正理解PPP,理解PPP各方承担的角色、责权利的关系,知道这里面的风险,每一方知道自己的收益,才能评判是否参与到这个项目。对于PPP项目的教育,政府部门要加强对PPP的学习,这是当下。虽然推了二三年了,还需要持续一段的时间,这样才能客观地评价市场机会,才能把PPP项目落到实处。

焦小平:关于融资问题谈三点:第一,在顶层制度设计里,生产、建设、融资风险由社会资本分担,政策、法律风险由政府分担,不可抗力风险由两方共同承担。PPP融资以社会资本为主,政府发挥辅助性作用。比如英国在2008年发生金融危机之后,金融市场出现混乱,基础设施市场融资成本突然间增加了3%,在这种情况下,政府不介入,不提供融资担保、融资支持,很多PPP项目就要停。政府在融资中发挥辅助作用,主要是增加融资便利性,但一定要把政府财政风险与项目融资风险隔离开。一般来讲,政府拿钱建立基金,以有限责任担保项目风险,不能再走传统融资平台老路。

第二个问题,PPP的融资要从传统的资产负债表融资转向项目融资,以现金流融资为主。在这个问题上,很多人思想不通,认为儿子融资必须拉上老子才安全,如果老子是老弱病残,拉上老子反而是负担。3个月前,听一家美国基金讲,国内一家太阳能企业,在国内的母公司清算破产了,而它在纽约的一个太阳能发电项目却没有发生任何支付风险。这就是项目融资的好处。

第三,PPP融资有自身的特点:长期性和回报稳定。它分为一次融资和二次融资两大阶段。一次融资主要在项目建设阶段,股本融资、债权融资是主体,金融资本和产业资本结合很重要。  PPP项目合作期有的长达30年,不可能每个人陪它到老,PPP融资要接力融资特点。因为PPP项目抗周期性强、现金流稳定,非常适合做资产证券化。通过资产证券化解决可以不同风险偏好需求,同时也能让普通老百姓有机会分享PPP市场的机遇。

 

主持人张璐晶:本场时间已经到了。我所理解的PPP是达到三方的共赢,政府和企业合作,政府用更少的钱,企业获得合理回报,人民群众获得更高评价的公共服务。谢谢本场讨论嘉宾,谢谢大家的关注。


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(网络编辑:崔晓萌)
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