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评论:清理僵尸企业要依破产法制度进行

文章导读: 三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全优胜劣汰市场化退出机制,完善企业破产制度”。

清理僵尸企业要依破产法制度进行 

●三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全优胜劣汰市场化退出机制,完善企业破产制度”。但与最高层积极态度相悖的现实是,多数僵尸企业并未得到清理,人民法院所受理的破产案件数量长期只维持在二三千件,而同期美国的企业破产案件大约在7万件。

●在《企业破产法》已经实施多年的情况下,清理僵尸企业不应是政策性破产的重演,政策性破产只能成为历史,将要登场的应是市场化清理僵尸企业的方式。应当是市场主体依据法律规则在人民法院主持下的市场行为,而不宜将其解读为行政行为在司法领域内的延伸。

中央财经领导小组第十一次会议提出,在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革。消息人士表示,为落实供给侧改革的要求,有关部门正在就僵尸企业展开摸底,摸底数据出来后就会给出清理时间表。

哪些企业是僵尸企业

就我国经济现状而言,僵尸企业主要包括以下几类:

第一类是已吊销营业执照的企业。按照《公司法》的规定,该类企业应当予以清算,但是,实务中,许多企业被吊销营业执照后,并不进行清算,导致长期债权债务得不到清理。在实践中,企业被吊销营业执照的最常见原因是企业未进行年检,但由于2014年《公司法》修改时取消了年检的要求,因此,该类企业应当越来越少。

第二类是无业务企业。该类企业是已经歇业的企业,包括临时性歇业(例如某些因产能过剩导致生产成本高于市场价格的企业)以及永久性歇业(企业的主要资产已经出售,不具备经营能力的企业)。

第三类是低效能企业。该类企业能够经营,但是经营所得收入已不足以支付其人员工资、生产管理费用、原材料费用以及支付给金融机构的贷款利息。一般来说,为了维持继续经营的局面,该类企业经常性地采取饮鸩止渴式的融资,如借新贷还旧贷(新贷本金往往就是旧贷的本息合计)、企业之间拆借、民间高息借款。

僵尸企业对经济有什么危害

从我国目前的经济形势来看,僵尸企业已经成为我国经济的毒瘤,这表现在:

浪费优质资源

僵尸企业往往占有着许多优质资源,例如土地、人才、技术、设备、资金、矿产、销售渠道。僵尸企业吸附了这些资源,而生产质量不高、附加值低、产量过剩的产品,导致极大的浪费。

引发系统性金融风险

僵尸企业往往不具备“造血”能力,不得不靠金融机构的“输血”续命。在还款期限届满时,又不得不借新贷还旧贷,如此下去只会形成“困难—放贷—再困难—再放贷”的恶性怪圈,可能出现连锁反应,引发系统金融风险。

阻却市场信号的传导

按照市场经济的规律,通过价格信号实现资源的优化配置,在企业已经无力创造利润的情况下,通过一系列措施(例如诉讼、执行、重组、清算)将其所占有的资源从该企业解放出来,流向更有效率的领域。但是,僵尸企业的存在,却使得信息传导出现阻滞,从而影响到资源的优化配置。

债权人利益得不到保障

僵尸状态使得企业的资产不断流失、贬值,个别清偿不断发生,多数债权人既无法获得公平清偿,又无法核销坏账。

为什么僵尸企业那么多

由于僵尸企业普遍不能清偿到期债务,处于资不抵债的状态,所以僵尸企业的最主要清理程序就是破产程序(包括破产清算与破产重整)。对此,党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全优胜劣汰市场化退出机制,完善企业破产制度”。

但是,与最高层积极态度相悖的现实是,多数僵尸企业并未得到清理,人民法院所受理的破产案件数量长期维持在二三千件,而同期美国的破产案件则在100万件(如果系企业破产案件,大约在7万件左右)。

之所以出现上述情况,其原因是多方面的:

企业控制人可能承担法律责任

许多企业存在公司治理结构不完善,管理制度混乱,企业的实际控制人极有可能存在出资不实、侵占公司财产、违规提供担保、关联交易、侵占公司商业机会、挪用资金、违反竞业禁止义务等“七宗罪”。一旦企业进入到破产程序,经过清查和审计,难免东窗事发。基于对上述风险的考虑,许多企业家就会采取拖的策略,寄希望于能够拖过此次经济周期,从而避免将其违规、违法行为公之于众。

审判力量不足,法官缺乏积极性

法院破产案件审判资源缺乏是一直困扰着破产法实施的问题,绝大多数法院无力配备专门审理破产案件的法官,遑论破产案件审判经验丰富的专业法院。另外,破产案件的审理难度远高于一般案件,工作付出远多于一般案件,在考核上并未将破产案件与一般案件区别开来,法官在破产案件中的付出和工作成效不能够得到公允的评价。在实践中,无论是债权人申请破产,还是债务人申请破产,都会面临着法院可能不能依法受理的问题,在程序推进过程中又面临着法官能力不足、缺乏担当的问题。

配套制度欠缺,破产易进入僵局

僵尸企业的清理不但涉及法院,还涉及到其它配套制度的跟进,这些配套制度不是法院一家所能独自解决的。例如,职工债权清偿问题、企业清算后职工档案社会化管理问题、出资人权益调整和企业注销中的工商登记问题、企业资产不足以支付全部欠税的税务减免问题、企业注销后非经营性资产的移交问题、无产可破情况下管理人费用支付问题。目前,在破产程序中普遍性地存在因配套制度不到位而导致程序拖沓,有的案子甚至出现了“破产僵局”。

如何清理僵尸企业

如若能清理僵尸企业,首先,释放出一大批正在观望与等待的劳动力,解决劳动力不足的问题;其次,能够切断僵尸企业对金融机构的寄生的吸血管道,阻止金融风险的蔓延;最后,能够使得符合市场规律的企业获取贷款、土地、技术等资源,从而提高供给的质量。总之,清理僵尸企业有助于完成经济结构的转型和产业升级。

但是,清理僵尸企业也势必带来一些阵痛,诸如银行呆账坏账率的急剧提高、失业率的增加、地方经济指标的恶化。对此,相关部门都应当要有清醒的认识。

作为一个法律人,笔者认为,在清理僵尸企业时,应当注意到以下几点:

清理僵尸企业不应是政策性破产的重演

1994年至2008年间,我国推行政策性破产,按照王欣新教授的观点,“政策性破产实际是将本应由政府解决的问题、承担的费用,强制转嫁由债权人承担,其指导思想不是通过破产程序解决债务的公平清偿,而只是想通过行政干预(尽管已转化为法规形式),把破产当做政府解决国有企业亏损、安置失业职工、调整产业结构、减轻政府负担的一种‘由债权人买单’的廉价方式,完全不符合市场经济的运行规律。”因此,国资委曾明确表态,2008 年后不再实施政策性破产。

清理僵尸企业很容易让人联想到政策性破产,因为它们都是由政府基于经济发展的考量而启动的,也都与国有企业密切相关。但是,在中央再三声明平等保护各种所有制经济的情况下,在《企业破产法》已经实施多年的情况下,再实施政策性破产,让债权人甚至全社会为国有企业的经营亏损买单将受到极大的诟病,故政策性破产只能成为历史,将要登场的将是市场化的清理僵尸企业。

按照目前的法律规则,启动清理僵尸企业的主体应当是市场主体(债权人、债务人或股东),承担事务性工作的应是社会中介机构,就重大事项进行表决的应当是债权人会议,主持程序并作出裁决的应当是人民法院。整体上来说,应当是市场主体依据法律规则在人民法院主持下的市场行为,而不宜将其解读为行政行为在司法领域内的延伸。

确保审判力量的匹配,政府协同配合

鉴于清理僵尸企业主要是司法程序,因此,为确保清理僵尸企业工作的顺利进行,审判力量必须充分配置。实践证明,在中级法院建立专门的破产审判庭并集中管辖辖区内的破产案件,是一种非常有效的措施。深圳市中院的破产案件审判工作开展得最成功,与采取这种模式有着密切关系。

虽然法院系清理僵尸企业的主导力量,但是,政府的协同配合仍然很重要。

政府协同配合,不是说政府给法院打下手,而是政府将本应当由政府承担的职责担当起来,做到“尘归尘,土归土”。

坚持法治思维,妥善平衡各方利益

破产程序是集中处理各种诉求的程序,自然是矛盾集中和突出的程序,涉及的主体包括债权人、债务人、出资人、企业职工、重整投资人。《企业破产法》及相关的配套规则应是最大公约数,舍此之外,必然会引起利益受损方的激烈对抗情绪。

可以想见,此次清理僵尸企业,是新《企业破产法》的试金石,也是《企业破产法》与中国经济实践进行磨合的磨刀石。

完善程序制度,使之更加公正、高效

旧破产法的实践与新破产法的实践,实务中探索出了许多宝贵的经验,在清理僵尸企业的过程中,应当予以吸引;对于国外的成熟的经验,也应当予以借鉴,从而完善程序。

首先,在破产申请的审查方面,可以放宽对债权人债权确定性的审查。目前,法院在债权人申请时,往往要求债权人的债权已由生效裁判文书确认并经强制执行。这种要求往往导致债权人为满足法院审查要求,必须先诉讼(或仲裁),再执行,周期过长,可能丧失保护债权人的最佳时机。建议法院在审查时,对证据充分的债权不再提出上述要求,径行审查其它要素。

其次,在债务人申请重整时,原则上允许其自行管理,并且优先给予其以提交重整计划的权利。只在其提交的重整计划未得到批准时,才允许其它主体提交重整计划,从而督促僵尸企业的控制人主动申请重整。

再次,如果债务人已经就重整计划与主要债权人(达到重整计划批准所需表决权数)达成一致意见,借鉴国外预重整的做法,债务人申请重整后直接提请人民法院确认重整计划,从而实现庭外重组与破产重整的无缝衔接,提高程序效率。

随着清理僵尸企业的工作开展,中国的破产法律制度将真正得到贯彻和实施,发挥其真正的价值。

(作者单位:北京炜衡律师事务所)

(网络编辑:张芳超)
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