【洞见】寻找PPP模式 “最大公约数”

王久彬

当前PPP（政府和社会资本合作模式）项目融资模式已得到较大范围的认可，各主管部门都在组织研究、深入学习PPP模式的规则、运作方式，也都在积极引入各类市场主体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推进建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的PPP项目资金保障机制，也都推出了众多的PPP项目。

PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司。现在各地都推出了很多PPP模式的项目，但并不都是得到了预期的响应。为什么都是PPP模式，响应效果不同，问题出现在哪里？通过对PPP模式内涵的认识，可以说响应效果不同的根本原因，就在于PPP模式项目设计过程中对PPP模式内涵的表达与运用出现了差异。

那么，PPP模式内涵的根本是什么？用一句话讲，PPP模式内涵就是市场对资源的配置起决定作用在公共基础设施建设领域中一种表现方式。哪一个具体项目对这一内涵体现得好、具体，哪一个项目得到响应的程度就高，哪一个具体项目对这一内涵体现得不具体、模糊，其得到的响应就不好。PPP是公共资金与私营资金的结合物，是具有公共服务性质的公共资金与具有营利性质或定向性质的民营资本结合在一起，二者能够走到一起的前提就是公共资金使用者在PPP项目中对市场对资源配置起决定作用的尊重，及营利性质的民营资本使用者在PPP项目中对公共资金公共服务属性的尊重。两个尊重高度一致是PPP项目成功的关键。

只有成功的PPP项目才可引进民营资本参与到公共基础设施建设中，解决公共资金在公共基础建设当期投入不足的问题，也可解决民营资本在投入公共基础设施建设所担心的无回报问题，并通过双方共同努力降低经营管理风险，达到双方共赢目的。

从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。狭义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT（建设—经营—转让）、TOT（移交—经营—移交）、DBFO（设计—建设—融资—经营）等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值原则。

PPP有两个基本条件，一个是政府的公共投资项目，是政府职责分内的事情；另外一个要有社会资本参与完成。除了这两个基本条件，还有一个，要把提供的产品和服务的绩效与政府的支出挂钩。因此，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

目前，我国推广PPP模式，BOT与TOT是两种主要形式。BOT对新生的债务有很好的移植作用，BOT这种方式最大的特点就是将基础设施的经营权有期限地抵押以获得项目融资，或者说是基础设施国有项目民营化。而TOT则是一种通过出售现有资产以获得增量资金进行新建项目融资的新型融资方式。TOT，即由原来政府建成可收费的项目转让给民营部门，然后由社会资本经营，到期后再转让给政府。除了BOT、TOT之外，DBFO则是一种更加广泛的PPP模式。

事实上，不论采用哪种模式，其实质都是市场对资源配置起决定性作用在公共基础设施建设领域资金配置的一种表现方式，推动PPP除了有利于融资外，还可以提高经营的效率。借助于社会力量，借助于专业化的力量，它能够比较好地解决当前政府投资领域存在的一些低效、低质的问题。如果对PPP模式内涵认识模糊，很容易将其作为一种形式包装，而行使资信融资的老套路，这也是当前众多PPP叫好不叫座的核心所在。

（作者系银川市委常委，银川经济技术开发区党工委书记、管委会主任）