【洞见】中国国企改革不宜复制淡马锡模式

陈九霖

中国国企改革酝酿多年，前后思路和方案不少。有的外媒最近正在热炒，称最新的改革方案将是借鉴新加坡主权基金淡马锡（Temasek）的模式，对经营性国企进行混合所有制改革，同时也推动国资委的职能由管企业向管资本转变。

淡马锡究竟是家什么性质的公司？淡马锡模式的精髓是什么？淡马锡模式对于中国国有资产管理改革又有哪些启迪？要回答这些问题，需要我们了解淡马锡模式诞生的历史条件和具体国情。

“淡马锡模式”的精髓

淡马锡成立于1974年，是一家以市场化方式运营的政府投资公司，新加坡财政部对其拥有100%的股权。它所持有的企业股票市值占到新加坡股市的47%，营业收入占到国民生产总值的13%。截至2015年3月31日，淡马锡的投资组合中共涉及45家公司，包含能源与资源、交通与工业、金融服务、生命科学与农业、电信媒体与科技、消费与房地产等六大领域，已成为新加坡经济命脉的主宰者和政府进行国资运营的操盘手。

所谓淡马锡模式，就是构建政府、国资运作平台、企业的三层架构。在宏观层面由政府牢牢掌控，而在微观运行层面由职业经理负责，形成了一套独特的国企改革与国资管理的“淡马锡模式”。所有权与经营权的分离，正是淡马锡模式的精髓所在。

淡马锡模式值得借鉴的经验主要有以下几点：第一，完全市场化，实现了政企分离。淡马锡依靠产权纽带管理国有企业。也就是说，淡马锡是依据授权对其所属公司（淡联企业）行使出资人职权的商业化主体，其定位已实现政企分开。第二，在治理结构层面，董事会的建立划清了政府与淡马锡、淡马锡与被投资企业之间的边界。淡马锡所投资国有企业的董事会起到了“防火墙”的作用，阻断了政府的不当介入。第三，坚持高度化、市场化的人才选聘机制。

淡马锡模式不适合中国

本人曾在新加坡工作和生活11年之久，与淡马锡有过较密切的交往。事实上，淡马锡一度是中国航油（新加坡）股份有限公司的重要股东之一。以我对淡马锡的了解，我认为不应过度炒作“淡马锡”这一概念，这是因为：无论从其诞生的历史背景、运作现状，还是它所折射的本土化环境来看，淡马锡的成功有其特有的语境，中国不宜复制或移植这一模式。

首先，新加坡市场有别于我国。新加坡是一个弹丸小国，市场狭小，但资本市场发达，这为淡马锡的投资与管理提供了便利。我国的情况则大为不同：国企规模极大但资本市场却欠成熟。新加坡国有资产只有不到1万亿的规模，我国国企资产总额超100万亿，完全不在一个量级。淡马锡管理的国有企业实有45家，我国中央以及地方控股的国企多达15.5万家，且成分复杂。我国国企的改革，涉及到一整套从中央到地方大量国有资产到资本布局的调整。这不是一个淡马锡模式可以简单套用的问题。

其次，新加坡特殊的国情在一定程度上解决了国有资本产权人缺失的问题，而我国难以克服国企产权人缺失这一“痼疾”。淡马锡是新加坡实现国家战略的一个重要工具，而且，一直被李光耀家族强势控制。李光耀长子李显龙是政府总理，李显龙夫人何晶是淡马锡CEO。这种家族掌控模式使得新加坡的国有资本和国有企业产权缺失的问题并不严重。而中国国有资本和企业存在产权人缺失和不明晰的问题，显然难以借助新加坡那种家族控制模式。

再次，淡马锡实际上投资和管理的企业，大多是市场化环境下成长起来的企业，而我国传统的国企市场化程度相对偏低。新加坡建国初期，在私人资本不足的情况下，新加坡政府便创办了一批隶属于财政部的国有企业。1974年淡马锡成立，其初衷是整合国有企业，以便充分发挥国有企业在经营中的作用。1986年至1998年，新加坡进入奇迹发展阶段，“淡马锡模式”才逐渐成型，成为亚洲最庞大的主权财富基金。

1985年，淡马锡出台了完整的国有企业布局调整计划，凡是非战略性的、不需要政府主导的行业，政府投资公司均要退出。淡马锡的投资理念是，一旦行业成熟到私营企业可以进入时，国有企业就从中退出。因此，淡马锡所管理的企业所在的行业环境，一定是趋向市场化的。而中国的国有企业大多是由计划经济转变过来的，还有很沉重的历史包袱，政企不分现象仍然突出。

最后，淡马锡模式本身容易引起国际市场的警觉，以中国的经济体量，仿效新加坡的模式更容易引起国际市场的波澜。历史上，淡马锡强烈的政府背景，在海外投资中也引发了不少民族主义情绪。例如，2006年，泰国首相他信家族控股的西那瓦集团与淡马锡达成协议，以约合18.8亿美元的价格将西那瓦集团49.6%的控股权出售给淡马锡。这场交易激起泰国大规模的民族主义反弹，并引发了泰国的政治危机。中国政府成立相应的投资基金，并参与海外市场的投资和并购，特别是参与能源资源、电信等关键领域和行业的投资，极易引发东道国的民族主义情绪和对国家安全的关注。

“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。” 我国学习淡马锡的模式设立国有产业投资基金，并以此推进中国国有企业混合所有制改革，可能在一定程度上提升国有资本和企业效率，但简单套用或借用淡马锡模式改革，单靠成立一个类似淡马锡式的“夹心”机构就来解决中国国企的症结，有点隔靴搔痒。中国国有企业的改革要想取得成功，还需要结合自身实际，更多地参照欧美发达国家的先进经验，进行复杂的、系统性和科学的制度设计。

中国国企改革要对症下药

那么，中国国企改革应该遵循一种怎样的路径？笔者以自己在国企工作26年的经历认为，我国国企改革应从克服自身的弊端入手，按照十八届三中全会的决定，发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，而且，还要根本性地改变目前政府对国有企业的管理方式。具体建议有以下几点：

第一，去行政化。我国应当从根本上反思和改革政府对国企的管理体制，更好地发挥出资人义务。国有企业若采取政企合一的方式，会使得政府既是制定法律与政策的“裁判员”，又是直接负责企业经营的“运动员”，且容易引发由权力寻租而滋生的腐败问题。我国国企目前的管理，在决策体制、用人机制、分配方式等方面，都在沿用长期以来的行政体系。比如，一项投资决策往往在经过了企业内部多层次决策后，还在外部要经过国资委、发改委、商务部、外管局甚至国务院等多层审批。这不仅发挥不了企业的积极性并削弱了企业的责任心，而且，还极大地影响了决策效力，错失重大商业机会。

国企改革的重要内容之一，就是要提升企业运行市场化水平，把该由企业决策的内容交由企业，并由企业承担决策责任；把该由政府履行的出资人义务落实到实处，而不是参与到本应该由企业所做的具体决策之中。而国企内部，也不应该以行政长官方式经营企业，一定得把企业实实在在地当作企业来经营。

第二，实现股权多元化。在我国范围内的各种所有制企业，都是纳税人，都一样地产生就业机会，都是我国经济的组成部分。我们不应绝对地认为国有企业就必须做到政府控股，或者是政府占绝对控股地位；同样，国企投资并购，也不必都要控股。适度地股权多元化，包括允许民间资本参股甚至控股、鼓励国有企业管理层和员工持股，都是可以尝试的。通过股权多元化完善公司治理，可以更好地调动各方面的积极性，充分发挥国有资产的作用，提升企业运营的效率。

第三，政府和国企要有所为、有所不为，逐步推动国有资本从竞争性领域退出。对于那些具有政治和经济战略意义的、关系国计民生的行业，国家应加强控股权，而对市场化程度较高的竞争性行业，应该由民营企业控股或国家相对控股。竞争性领域的国企，可以在行业发展早期重点从事行业内关键和共性的技术研发，待国内技术和市场发展相对成熟后，逐步通过一定比例的股权出售，鼓励社会资本进入。当市场失灵时，国企和国有资本要毫不含糊地进入私人企业难以进入的市场，当市场成熟时也要毫不犹豫地退出。

我通过20多年的国企亲身经历与观察发现，我国国企改革并非没有思路，以前提出过的一系列改革方案（如上面提到的三个方面）也都是切实可行的，但关键在于落实。

总之，只要是遵循了市场经济规律，参考了发达国家的先进经验，并结合了自身的实际，这样的方案就是好的方案，这样的改革就会有所成效。那种套用什么什么“模式”的做法，永远是邯郸学步，东施效颦，注定是要失败的。

（作者系清华大学法学博士，北京约瑟投资有限公司董事长，曾担任世界500强企业副总经理）