中央实施积极财政政策，并提高了赤字率，可是——

【热点观察】地方政府为何钱花不出去？

中国社会科学院财经战略研究院研究员 杨志勇

2015年，中国为应对复杂的宏观经济形势，选择了有力度的积极财政政策。赤字率的提高就是这一政策在预算安排上的集中体现。具体说来，一是减税减费减基金；二是扩大支出规模。要更好地发挥积极财政政策作用，预算安排好的资金必须真正支出，才能发挥其在稳增长调结构惠民生中的作用。

现实中，由于种种原因，一些预算安排好的资金却不能真正花出去。钱趴在账上，积极财政政策效果就会受影响。“趴窝”的钱越多，积极财政政策的效果就越差。因此，为了达到政策的预期目标，就要想方设法把预算安排好的资金花出去。当然，钱不能乱花，无谓的浪费所带来的效果会更加糟糕。

对于未能真正支出的预算资金，应区分原因，采取合理措施。预算资金不能支出，有许多是预算编制环节出了问题。这种问题要视具体情况而处理。有些支出是因为形势变化而无法支出；有些则是因支出安排不接地气所致。对于前者，预算支出安排很可能已不复需要；对于后者，更合理的做法可能是重新配置预算资金，让预算可以更好地适应实际情况。

财政资金“趴窝”是老问题。只要体制机制不作根本性变化，问题就可能持续存在。从根本上看，只有强化预算管理，做好预算编制工作，增强预算编制的准确性，问题才可能真正得到解决。预算编制工作千头万绪，最重要的当数相关的公共部门财务管理制度是否切合实际。不切实际的财务制度很容易导致财政资金“趴窝”。典型的如支出标准设定与市场不接轨。从市场上购买服务，却设定了比市场价格要低得多的支出标准，那么服务就可能会买不到，钱就花不出去。随着市场在资源配置中决定性作用得到越来越多的强调，政府与市场的关系也应得到进一步规范。政府作为市场主体购买商品和服务，不可能凌驾于市场之上，而只能尊重市场，按照市场规律办事。

从短期来看，一些部门单位对于花不出去的钱，仍会想方设法把它花出去。当然，这绝不是乱花。相反，在“全面规范、公开透明”的预算改革目标约束下，财政资金的支出只能在规范的制度约束下进行。

按照规定，对地区和部门结余资金及连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹用于重点建设。显然，“一律”的规定在短期内可以发挥“立竿见影”的效果。但是，这势必对未来的预算支出产生影响。地区和部门会不会受到影响而有负面情绪，从而导致未来预算执行的负激励增加？按照国务院常务会议的要求，不足两年的结转资金，要加快预算执行，也可按规定用于其他急需领域。这样的规定可以督促地区和部门在不影响积极性的前提下加快合理配置财政资金。

推进重点科目资金整合，可以加快部门内消化结转结余资金。跨部门资金调配是财政资金统筹的难点所在。现实中，资金固化问题不同程度存在，资金在一定程度上成为某个部门利益的体现。资金固化会影响资金效率。每个部门的资金需求本来就会随着形势的变化而变化。最优策略无疑是找到有效的办法，统筹资金使用。让地方各级政府在部门资金统筹中发挥作用，可以在很大程度上减少部门资金统筹的压力。项目预算执行的动态调整机制、专项转移支付的清理整合，都注意到同级财政和地方政府的作用，强调地方统筹。

现行预算体系中的子预算除社会保险基金预算外，其他三本子预算之间的资金统筹可以进一步提高公共资金的效率。债务资金统筹、政府性基金的统筹使用，调入一般公共预算的国有资本经营预算资金的加大，都可以更好地发挥一般公共预算在预算体系中的主导作用，让资金不会因为预算分列而沉淀在某本子预算中。

财政资金统筹使用，实际上提出了一个财政功能如何才不会被肢解的问题。统筹使用财政资金，将更好地保证财政支出落到实处，积极财政政策的目标才容易达到。