【洞见】盘活财政存量资金，告别年末“突击花钱”

中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任 汪德华

2015年1月21日，国务院办公室下发《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》。此前的2014年12月24日，李克强总理主持国务院常务会议，决定进一步盘活财政存量资金。

“盘活财政存量资金”进入国务院常务会议的讨论议题，并非第一次。2013年7月3日的国务院常务会议，部署审计后整改工作，就首次提出研究激活财政存量资金。

在2015年管理要求科学化、精细化的财政新常态下，积极的财政政策要更有力度，为此，盘活财政存量资金、提高资金使用效率，显得越发重要。

财政存量资金如何产生？

所谓财政存量资金，与舆论中广受关注的年末“突击花钱”是关联问题。按照财政资金的管理程序，年初通过预算程序将资金分配到各部门、单位以及具体项目，进入预算执行环节。由于财政管理制度上的一系列问题，当前我国财政支出预算执行具有显著的“前低后高”特点，年初及年中支出进度慢，往往40%左右的预算资金要留到四季度支出，就产生“突击花钱”问题。如果预算安排的财政资金无法在四季度正常支出，则在年末以结余、结转等方式留在国库、财政专户或者部门账户上，累积而成财政存量资金。

从审计署发布的数据来看，截至2014年3月底，仅重点审计的9个省本级和9个市本级财政，存量资金就达7673亿元。

如此巨额的财政存量资金的积累，有其深层次的体制原因。一是预算编制的准确性、科学性不够，存在预算编制内容不完整、不细化，申请资金超过实际需要等问题。在预算管理合规性要求越来越严格的背景下，大量财政资金只能以结余、结转等方式不断累积起来。

二是各级政府在推动各项工作时习惯采用“项目制”，导致目前专项资金过多过散。按照审计署对部分省市的审计结果，财政存量资金的62.58%是专项资金，而其中的26.74%已无法按原用途使用。

三是以政府性基金或具有基金性质的专款专用财政收入比重较高，财政专户的清理和规范工作未完成。

四是如教育、医疗卫生、农业等领域采取挂钩机制的法定支出种类较多，资金量较大，在五级政府框架下要层层达标，但这可能并不符合当地实际，从而使按预算执行困难，由此导致资金大量结余、结转。

如何盘活财政存量资金？

需要指出，合理的财政存量资金是必要的，但财政存量资金额度过高，表明预算管理绩效和财政资金使用效率存在问题。从宏观经济角度看则是大量财政资金并未进入实体经济，削弱了积极财政政策的实际效果。财政存量资金的产生有其深层次的体制原因，如要盘活，则需在国务院所提各项措施的基础上，更要从体制上入手。

首先，应由各级政府承担盘活财政存量资金的责任和压力。盘活财政存量资金，涉及到各级党委和政府的执行问题，单靠财政部门与各预算部门之间的协调难以解决问题。应要求各级地方政府主要领导承担主要责任，负责相关部门之间的协调工作，加大盘活财政存量资金的工作力度。

其次，加快预算管理制度改革是治本之策。财政资金管理权限碎片化加上预算编制的不科学，是财政存量资金规模较大的体制原因。因此，按照十八届三中全会的精神，加快预算管理制度改革，尤其是重点支出挂钩的制度优化和清理规范，专项转移支付和专项资金的整合改革等，是盘活财政存量资金的治本之策。

最后，在现有制度框架下，从技术上改进预算编制科学性、加快预算执行制度，是避免存量资金增加、盘活已有存量资金的有效手段。为实现这一目标，应大力推进预算绩效管理工作，加强事中审计和问责的力度，将改进预算编制和执行质量的压力传递到财政和预算部门。