【洞见】加快剥离户籍的附加功能，比“户籍改革”更重要

辽宁社会科学院研究员 严伟

世界上大多数国家都有户籍制度或者变相的户籍制度。但是，给户籍附加各种其他功能、把户籍同各种国民待遇挂钩特别是同社会保障挂钩的国家很少。

我们现在面临的一个突出问题是，各级政府特别是地方政府将户籍同公民权利、公民待遇挂钩，把各种五花八门的功能附加在户籍上面，人为造成城市户籍人口和农村户籍人口两个天地，人为造成城乡隔离。这是我们在城市化进程中需要迫切解决的问题。

研究表明，剥离户籍的附加功能和改革户籍制度本身，二者既有联系，又有区别，二者同等重要。我们应当在大力推进户籍制度改革的同时，高度重视剥离户籍的附加功能。在这方面，地方政府责任重大，潜力巨大，大有可为。

地方政府在处理户籍附加功能问题上有了更大的裁量权

我国户籍制度的基本内容其实并不复杂。1958年1月9日，国务院公布《中华人民共和国户口登记条例》，一共24条。其中，第十条规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。这条规定现在仍然有效。

《条例》没有禁止农民迁入城市，只是规定应当经过城市政府机关批准。此外，没有规定户籍同任何其他公民权利、公民福利待遇挂钩。

把各种国民待遇包括各种社会保障同户籍挂钩，这是中央和各级地方政府通过另外的政策和规定附加上去的。结果，本来是单纯登记公民居住地点、职业身份的户口簿，变成了几乎无所不包的“国民待遇簿”。

现在，中央政府已经不鼓励户籍附加功能，地方政府在处理户籍附加功能问题上有了更大的裁量权。值得注意的是，现在有的地方政府还继续在户籍上不断附加新的功能。例如有的城市在控制房价的过程中曾经规定，非本市户籍市民，只有缴税满5年才能购买商品房。

顺便说一下，除非采取强制或变相的强制性措施，否则，大城市的人口是控制不住的。北京从1978年开始就提出限制人口规模，结果30多年过去，没有效果。大城市的人口多，是因为大城市的资源多。在不触动、不减少大城市资源的情况下，谈论控制大城市人口，形同空话，没有意义。

地方政府可以也应当停止在户籍上附加任何新的功能，剥离此前附加在户籍上的各种功能，让本行政辖区内的城乡户籍人口的差别越来越小，最终合并统一，实现同一化、均等化，让户籍最终只起到一个证明公民“居住地点”的作用。

居住证制度是“换汤不换药”

作为地方政府，放宽城市准入标准，无疑应当受到欢迎。但这不是关键。关键是要做到本行政辖区内的居民，不论城市居民还是农村居民，享受同样的国民待遇，特别是社会保障待遇。否则，城乡二元化问题永远解决不了。

有的地方政府在仍然保留居民户口簿的情况下，又增加了一个“证”——居住证，有限制地、有条件地向外来人口发放，同样附加了一系列功能，美其名曰“户籍改革”。这是换汤不换药，实质是继续用“证”来限制农民工。这不是正确的方向。关键不是换一个什么证，而是让已有的“证”附加的功能越来越少，越来越小。

2014年2月7日，国务院常务会议做出一个重大决定，合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。尽管具体实施这个重大决定尚需政策细节落实，但是，这一决定本身就具有重大意义，它将户籍上面的最大一个附加功能之一——养老保险剥离掉了。

其实，在这次国务院做出的合并决定之前，全国已经有十几个省份合并了城乡居民养老保险。地方政府在剥离户籍附加功能、统一城乡居民待遇方面确实可以做很多事情。

应重点剥离户籍的三项附加功能

改革开放以前，据不完全统计，各级政府附加在户籍上面的各种社会福利和社会待遇功能多达30多项。经过30多年的改革开放，特别是在国务院做出全国城乡居民养老保险合并决定之后，户籍的附加功能已经减少到了目前的几项了。

其中，由中央政府规定的、与户籍挂钩的公民待遇就只有医保标准一项了，即所谓“城镇居民医疗保险”、“新型农村合作医疗”两种医保标准。前者报销标准平均在80%左右，后者报销标准平均在50%左右。

但这一项功能，地方政府可以突破，可以剥离，中央政府不会干预，即地方政府有权将本行政辖区的户籍居民不分城乡，实行统一医保标准。例如陕西神木县。还有一些经济发达地区，农村户籍居民的医保标准也达到了城市户籍居民的水平。

现在，地方政府附加在户籍上面的功能主要还剩下两项：公租房，子女就学。除此之外，还有最低生活保障一项。

总体来讲，当前对亿万农民工即新市民及其子女影响最大、城乡差别最明显的，就是由中央和地方政府附加在户籍上面的医保、公租房、子女就学三项功能。

笔者认为，当前，中央和地方政府的主要任务应该是尽快剥离附加在户籍上面的三项功能，特别是应当让医保、公租房这两项功能同户籍脱钩，而不是笼统地谈论“户籍改革”。至少从现在起，再也不要给户籍附加新的功能了。剥离户籍的附加功能与推进户籍制度改革同等重要。

首先，中央政府应当尽快统一全国城乡居民医疗保障标准，合并城乡医保。作为第一步，中央政府应当鼓励经济比较发达的地区，率先剥离户籍的附加医保功能，率先实现本行政辖区内的城乡医保标准合并统一。第二步，积极创造条件，加快在全国范围内实现城乡居民医保标准合并统一，全面剥离附加在户籍上面的医疗保障功能，使医疗保障待遇同户籍彻底脱钩。

其次，各级地方政府应当明确、正式地将进入城市务工的“农民工”即新市民纳入城市公租房供应范围，新市民与老市民享有同样的公租房待遇，剥离附加在户籍上面的公租房待遇，使公租房待遇同户籍脱钩。

我国肯定是要实现城市化的，肯定会有超过10亿人口居住、劳动在城市。解决10亿城市人口的住房问题是各级政府无法回避的责任。加快城市化进程，说来说去，最重要、最迫切的课题就是为新增城市人口提供住房。简单地讲，就是政府建设公租房。

已经有越来越多的地方政府将农民工纳入了本市的公租房供应范围。但仍然有不少地方政府将农民工排除在公租房供应范围之外。这种情况应当尽快改变。

第三，各级地方政府应当明确、正式将新市民的子女纳入本市中小学就读范围，无条件安排进入本市居住、务工的农民工子女就学。至少，城市地方政府应当接纳本市行政辖区内进城稳定务工、居住的农民工的子女入读市区中小学。

应当看到，农村人口减少、城市人口增加是大趋势，农村儿童同步减少、城市儿童同步增加也是大趋势。目前我国城市中的2.5亿农民工人口，子女基本上留在了乡村，全国大约产生了5000万“留守儿童”。近年来，一方面城市在缩减、合并中小学校，一方面农民工子女不能进城就读。这种情况是不正常的。

户籍附加功能对农民工即新市民最大的影响之一，就是其子女在城市入学问题无法切实解决。父母进城，未成年子女却留在了乡村，子女与父母长期分离，成长环境亲情缺失。结果造成了一个畸形的城市化，造成了复杂的伦理和道德问题。农民工子女进入城市中小学就读，是亿万农民工即新市民面临的最现实、最迫切的问题。它的重要程度甚至超过了公租房问题。