【热点观察】户籍改革不应觊觎农民的承包地和宅基地

不能让农民用“三权”换城市户口

无论是否给进城农民城市户籍，无论怎样进行户籍改革，我们都不应该去动农民的承包地和宅基地，都不应该把给予进城农民城市户籍和农民的承包地、宅基地联系起来。这是两件性质完全不同的事情，根本没有可比性。

严伟

刚刚出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，用了整整一节文字，强调在户籍改革的过程中切实保障农业转移人口的合法权益，尤其不能侵害农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，简称“三权”。《意见》同时提出，“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。

笔者认为，这一表述或提醒非常重要，户籍改革本就不应该和农民的承包地和宅基地发生联系。

农民对承包地应拥有长久使用权

宅基地使用权至少100年

2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，稳定农村土地承包关系并长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

我们不能简单地说承包地是农民的私有财产，但是我们应当承认，至少在承包期间，在一个长久期间，承包地的收益属于农民个人所有，是农民的私有财产。从这个角度看，如果用承包地交换城市户籍，哪怕是“自愿、有偿”，但其实质就是用农民的私人收益换取城市户籍。

在长久承包期间，农民如何处理自己的承包地，就像处理自己的其他家庭财产一样；在法律允许的范围内，农民有权自主决定把承包地的使用权或抵押，或出租，或出售。所谓“自愿”、“有偿”，貌似温和，但真正实施起来，十有八九是“行政命令，粗暴剥夺”。

特别应当强调的是，农民的宅基地是和农民的住房联系在一起的，是农民生存的基本条件。如果要求用农民的宅基地换取城市户籍，实质就是等于要求农民交出自己最基本的生存条件来换取一张纸。而这张纸既不能保障给进城农民稳定的工作，更不能保障给进城农民提供稳定的住房。

笔者也没有发现世界上有哪个国家规定，拥有城市户籍就要放弃农村的土地所有权。同样道理，我们也不应该考虑拥有城市户籍是否需要放弃农村土地的使用权。户籍改革和农民的承包地、宅基地没有关系。笔者认为，应当明确，无论是否给进城农民城市户籍，无论怎样进行户籍改革，我们都不应该去动农民的承包地和宅基地，都不应该把给予进城农民城市户籍和农民的承包地、宅基地联系起来。这是两件性质完全不同的事情，根本没有可比性。

问题的关键是承包地不能撂荒。只要承包地不撂荒，种地打粮，在谁的手里都一样，政府就没必要干预。而进城农民是不可能任凭自己的承包地白白撂荒在那里的。

比较麻烦的是宅基地。如果宅基地只有不确切的、不定期的“长久使用权”，就很难像出租承包地一样有效出租。即使明确“拥有50年的使用权”，是否能卖个好价钱、租个好价钱也很难说。因为宅基地上的房子一般也要几十年才能更新一次。如果宅基地的使用权期限不够长久，就没人租用或购买。

笔者认为，宅基地必须具有切实的、至少100年的使用权并且法定允许农民自由出租、出售。只有这样，宅基地才有可能成为有价值的商品，才能真正流转起来，才能不被白白荒弃。宅基地的使用权如果能租出一个好价钱，卖出一个好价钱，农民会在自己认为合适的时机出手的，用不着别人操心。

应该看到，大多数的进城农民还没有稳定的工作，没有稳定的收入，没有稳定的住房包括公租房。在这种情况下，他们“转让三权”，无从谈起。特别是对那些进入中小城市、获取中小城市户籍的农民而言，其户籍含金量很低，和农民的三权相比根本就不在一个等级上。再说，即使他们中的大多数有了稳定的收入和住房，继续长久地保留他们的“三权”，额外有点收益，有什么不好呢？

“农民工”歧视性提法应废止

应当强调指出，根据国际通行的城市人口标准，户籍不是划分城市人口的依据。国际通行的城市人口标准是：从事非农职业、常年居住在市区的劳动者及其家属。也就是说，城市人口必须同时具备两个特征，一是从事非农职业，二是居住在市区，不涉及户籍问题。

根据上述城市人口概念，我国的2.7亿农民工属于城市人口。我国国家统计局已经把2.7亿农民工统计在城市人口总数之内，城市人口总数约7亿，全国城市化率53％。公安部按照户籍统计城市人口，2012年公布的数据是：城市人口占全国总人口34％，约4.5亿。

新城市人口，应当作为城市人口看待，理应享受与原有城市人口完全一样的城市待遇，包括享受公租房待遇。所谓“农民工”这个提法本身就有歧视性，是不能成立的。工人就是工人，教师就是教师，服务员就是服务员，从来就不存在什么“农民工人”、“农民教师”、“农民服务员”。不能因为人家缺少一“户口本”就非把“农民”二字强加给人家。

落户也好，不落户也好，外来务工人员早就不干农活了，早就是城市人口了。至于医疗保险标准低一等，公租房排不上号，子女就学也很困难，这是城市政府为了逃避职责，有意拿“户籍”做借口而制造出来的问题。根本不能说明人家不是城市人口。

退一步讲，即使是真正的农村人口，医疗保险报销标准也不应该低一等，因为农民的生命价值和城里人是一样的，农民动手术花的医疗费同城里人是一样的。不给人家发“户口本”已经不公平了，又因此把人家叫做什么“农民工”，不承认人家的城市人口身份，不合适。

20世纪50年代，我国的工业化初期阶段，几千万农民进入城市，转化成为产业工人，当时并没有人给他们发“户口本”（1958年才开始实行“户口本”），但没有人说他们是什么“农民工”。现在到了21世纪，怎么反而退步了，出现了什么“农民工”？“农民工”这种歧视性提法，应当废止。比较正确的提法应当是：新兴城市人口或者新市民。

在推进城市化的进程中，由于概念混乱，出现了许多不正确的政策性提法，虽然出发点很好，但效果不好，甚至相反。例如，所谓“农民工市民化”。出发点很好，但是在逻辑上说不通。根据城市人口概念，农民工就是市民，还什么市民化？正确的提法应当是：新老市民待遇同一化。

（作者系辽宁社会科学院研究员）