商务部牵头“拆墙” 地方保护清理第三波

国务院再次出“重拳”，对地方保护主义进行大力整改。

4月24日，商务部联合税务总局、发展改革委、公安部、财政部等12个部门发文，督促着力解决当前地区封锁行业垄断突出问题。这个情景在2001年和2004年曾出现过，“但这次的力度可能比前两次都要狠。”商务部一位人士说。

事实上，“清理”工作一年以前已经开始酝酿。

在去年审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中，2013年共要完成29项任务，“消除地区封锁，打破行业垄断，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序”是其中重要一项。

过去的一年，商务部完成了与各个部门的初步沟通工作，并针对22个省、自治区、直辖市进行调研，发现产品或者服务遭受地区封锁侵害的问题十分严重，地区封锁和行政垄断当前已经成为制约全国统一市场形成的最主要的障碍。“对本地产品和服务予以特殊保护的各种分割市场的规范性文件以及其他文件进行清理，这项工作各个部门已经着手在做了，行业垄断和总部纳税是比较难啃的骨头，涉及的面很广。”上述商务部人士说，争取先解决一批突出问题，在今年年底之前建立长效机制。

清理

为期半年的“清理”工作已经开始。

商务部、国务院法制办牵头，在全国范围内开展相关规定的集中清理，包括地方保护的财政补贴和各类优惠政策、限制外地企业参与招投标的规定、违反国家税收法规的区域性税收优惠政策等。

据悉，财政部开展了清理跨区域行政事业性收费问题专项工作，已取消行政事业性收费33项。工商总局先后处理了湖南、新疆、四川、广东、江西等地涉及供电、供水、报废汽车拆解、违规铺路等行政垄断案件。交通部、公安部严厉治理公路“三乱”，推动物流车辆进城难、停靠难等问题的解决。

此外，全国31个省、自治区、直辖市都建立了由商务主管部门牵头的工作协调机制，出台了具体的工作实施方案。

这种清理工作，之前做过两次。

第一次清理是在2001年4月，当时发布了《国务院关于禁止在市场经济中实行地区封锁的规定》，又称“303号文”。该文件要求地方政府改变或撤消属于实行地区封锁或者含有地区封锁内容的规定。

第二次是在中国加入WTO之后，大规模对此类文件进行清理。

两次清理的重点有诸多相似之处。其中包括：直接限制外地产品和服务进入本地市场的；限制本地产品和服务进入外地市场的；专门针对外地产品和服务进入本地市场收取费用的；专门针对外地产品而且阻碍外地产品进入本地市场的技术、检验、认证措施；对外地产品和服务进入本地设定许可或审批的；指定经营、购买、使用本地产品的。

但是效果差强人意，清理工作遭到地方政府的消极应对，与治理之后全国形成统一大市场的理想境界相去甚远。“多年过去，不当行使行政权力，用立法权制定地方规章和命令保护地方企业的趋势并未得到有效遏制。”商务部另一位官员这样表示。

中国社会科学院流通经济研究室主任宋则也发现，近年来国内流通企业在实现跨区域发展时并不太顺利。“几年前高调的‘走出去’口号现在已沦为‘区域为王’的保守战略。”宋则指出，过去的地方保护主要是限制本地资源流出，比如烟叶大战、羊毛大战、蚕茧大战等。

如今，其演化为限制外地产品和企业进入。有的地方通过直接限制、收取费用或利用检验、认证等方式阻碍外地产品和服务进入本地市场，外地产品的销售会因地方保护甚至在省际都无法流通。

而封锁保护最普遍的形式就是多头检验、重复检验；当地工商、质监、食品卫生等执法部门在行政执法时对外地企业和产品超严执法，百般刁难，阻挠外地产品正常经营，而对本地企业和产品则偏袒护短。在工程招标和采购招标中，存有暗箱操作，保护本地投标企业，排斥外地企业的现象。“这次与前两次的区别在于不仅仅是清理工作，还包括打破行业垄断和解决总部纳税的问题。”上述商务部人士说。

难点

商务部在去年调研形成的报告中写到：破除地区封锁和行业垄断仍然面临来自各方既得利益者的阻力，伴随经济的发展，政府通过行政手段干预市场活动的内容、手段和范围有了新的趋势。

报告提到，地方保护的对象主要集中在地方利税大、吸纳就业多的行业和企业。从行业分布看，除肉类以外，酒类、汽车、卷烟、药品、化工产品、建材等行业，成为受地区封锁最严重的领域。“而且，地方保护范围也是呈不断扩大趋势，由过去保护产品市场扩大到保护要素市场，如限制外地劳动力进入本地市场就业；在企业重组过程中限制外来企业收购和参股本地企业。”上述商务部人士表示。

这是因为，经济形势已经由短缺向相对过剩转变，相应的，政府对市场活动的控制也由保护当地资源向保护当地市场转变，中央政府对地方保护主义和反垄断关注力度的加大，促使地方政府的保护手段由粗暴的执法干预和硬性规定向隐性的手段转变，保护的范围也由保护商品扩大到要素市场。

发改委一位研究人士说：“打破地区封锁和行业垄断是地方政府自己给自己动手术，他们的积极性怎么可能很高。”

他以烟草行业为例，“烟草行业连年是重点纳税大户，涉及多个部门和地方政府利益，要破除烟草行业的绝对垄断地位很难。”他说，最有可能的是先从电信、石油石化、电力等行业垄断企业开刀，暂时不会动到烟草和盐业，不过这也是很难的。

所以他认为，打破行业垄断应该到什么程度，尤其在事关国计民生的行业，国有经济退出的尺度需要进一步斟酌，需要集体的智慧进行深入思考，难以一蹴而就。

2008年，中国的《反垄断法》出台。“打破行业垄断并非只是反垄断法的使命，也不是反垄断法能够独自可以完成的历史任务。”中国人民大学法学院副教授孟雁北说，如何在垄断行业引入竞争机制，是现阶段面临的一项艰巨任务，也是一项系统工程。除了反垄断法对垄断行业经营者的市场行为进行规制以外，还需要其他法律法规的配合，更需要中国经济体制改革的逐步深入。

上述商务部人士说：“这次的工作中会包含一些立法工作。”

税制

除了立法，还有一些更细节的工作要做，比如税制的调整。

以连锁企业为例，实施总部统一纳税，是业内人士怀揣多年的期许。“在高度市场化的今天，国内连锁企业因各地税收分歧不得不加大支出，严重制约国内流通企业的发展。”原商务部部长助理黄海说。

“我到过很多地区调研，都要求连锁企业分公司在当地纳税。”黄海说：“连锁企业只能把理应统一管理、统一核算的公司在各地注册成一个个独立的企业法人（子公司）。这种做法不仅使得连锁企业难以在众多新老分公司之间统算盈亏，反而增加了企业集团的运营成本和税负。”

“而且每个分公司都是纳税单位，要增设财务人员，增加了管理环节和费用。对拥有成百上千个店铺的大型连锁企业来说，这种负担尤为沉重。”黄海补充说。

一些企业抱怨说，集团合并报表后的税率甚至超过了60%。

“解决总部纳税的问题是打破地区封锁的一个关键环节，这也是国务院安排商务部和国税总局共同牵头的重要原因。”上述商务部人士说。

“但这个问题涉及到中央和地方的转移支付，需要设计出一套制度，能够支持地方政府维持其正常行政以及经济功能。更为复杂的还有各地之间的转移支付。”商务部研究院消费经济研究部副主任赵萍说。