在第十三届中国经济论坛上，人民日报社经济社会部主任皮树义、国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁、国家发改委国土开发与区域经济研究所所长肖金成、西咸新区管委会副主任李益民、隆基泰和实业集团总经理闫瑞利、森禾控股集团董事局主席郑勇平纵论“中国新型城镇化的实现路径”。

《中国经济周刊》记者 王辰越|北京报道

高端对话 之 中国新型城镇化的实现路径

对话主持人

人民日报社经济社会部主任 皮树义

对话嘉宾

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任 李铁

国家发改委国土开发与区域经济研究所所长 肖金成

西咸新区管委会副主任 李益民

隆基泰和实业集团总经理 闫瑞利

森禾控股集团董事局主席 郑勇平

党的十八届三中全会和中央城镇化工作会议的相继召开，确立和明晰了我国城镇化发展战略和方向。如何推进中国的城镇化建设，已经成为推动中国经济发展急需解决的问题。一个国家城镇化的程度，一定程度上标志着这个国家的经济发展水平和现代化程度。而这个问题摆在中国面前的时候，却格外棘手。

人多，是中国的一大特点，这使得城镇化的很多问题在中国比在别的国家复杂得多。

2013年12月25日，在第十三届中国经济论坛“中国新型城镇化的实践路径”高端对话环节，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁坦言：“中国的城镇化是世界上最大规模的城镇化，这涉及如何让7.1亿农村人口融入城市。7.1亿，这个数字，比欧盟的人口总和还要多出两个多亿，世界上没有任何一个国家有这么大规模的人口城镇化过程。”

在高端对话环节，李铁与肖金成交流意见。

以人为本

提供适合农民工的生存空间

城镇人口增加，农村人口减少，这样一个此消彼长的过程中，核心就是人。12月12日举行的中央城镇化工作会议，再次重申了以人为本是城镇化建设的基本战略方针。

“农民工进城，这就是城镇化的过程，只有他们进来了，在城市找到了自己的一席之地、合适的工作岗位，生活下去了，赚到钱了，这才是城镇化。”国家发改委国土开发与区域经济研究所所长肖金成在第十三届中国经济论坛上表示。

然而，中国的城镇化建设并不是单纯的让农民进入城市，让农民真正融入城市生活才是这个过程的核心。

李铁向《中国经济周刊》表示：“很多来到城市的农民并没有拿到城市户籍，真正扎根在城市里，这种情况下，他们赚了钱通常会寄回农村去消费，依靠这些农民来带动城镇的住房产业、工业、服务业，达到拉动内需的作用，是根本不可能的。此外，农村土地流转问题如何解决？城镇化过程中耕地被挪作他用后，如何保障中国的粮食安全？这都是需要考虑的问题。”

造成这种复杂现状的主要原因，是在中国计划经济时期遗留下来的城乡二元结构体制。

计划经济时期，为了维持大城市资本密集型的大工业发展，国家将资金、技术、人才等生产要素大量集中地投向了大城市，同时依靠农村的农业积累来支持大城市的工业发展。而改革开放后，农村的资本、劳动力和土地等生产要素，在经济利益的驱动下，进一步向城市转移和集聚。另一方面，国家在基础设施和服务设施提供方面也向城市倾斜，而农村却一直都处于“吃老本”的状态。这种失衡的体制导致中国城乡分裂的发展现状，城乡之间的经济发展情况、基础设施建设和公共服务设施等各方面的差距急剧扩大。

在这样的传统思维下，很多地区将城镇化建设错误地理解为大拆大迁，大兴土木地建设所谓的经济新区、豪华型城镇。大量的形象工程导致一些地方债台高筑。

这也是为什么很多地方政府都把农民工进城的成本估计得过高的原因。

李铁表示：“按照现有城镇居民的福利，甚至更高的精英标准的福利标准，来核算农民工的福利，如农民工子弟学校一定要按照北京市的标准建立。这样不仅给政府也给进城的农民本身造成了巨大的经济压力。农民工不是富人，他们是低收入、低素质的人口，他们进城需要适合的就业和适合他们的生活水平，还有与之相适应的符合他们支付能力的基础设施和公共服务条件，而政府把标准定得过高了。我去了我们全国很多新区，这些新区一个个都是豪华的建筑、豪华的楼盘、豪华的公共设施，当你看到这些规划的时候，你就知道这里没有农民工生存的地方。”

错误的认识，导致了现在的很多新型城镇，都是千篇一律的高楼大厦、钢筋水泥，而这样的“新型城镇”并不一定适合农村人居住。这样的城镇化建设，只能算是城市的单纯扩张。

皮树义

“白沟的实践应该说明，城镇化是一个自然的历史过程，城镇化伴随着工业化，白沟有了箱包产业和箱包市场，农民逐步变成了市民，也吸引了更多的人口。”

李铁

“按照现有城镇居民的福利，甚至更高的精英标准的福利标准，来核算农民工的福利，这样不仅给政府也给进城的农民本身造成了巨大的经济压力。”

肖金成

“很多地区城镇化的建设过程，完全就是单纯地为了建城而建城，结果往往导致楼建起来了，商业招来了，就以为规划好了，企业就能来了，实际上根本不是那么回事。”

城乡一体

新型城镇建设就是把城市服务和田园风光结合起来

如何建设真正的新型城镇？在陕西省西咸新区管委会副主任李益民看来，田园城市探索和实践很好回答了这个问题。

“我们过去搞城镇化建设，是‘摊大饼式’的发展。所有的城市都是千篇一律的高楼大厦，高度的工业化。这样的城市建设好了，大城市病也来了。”李益民在第十三届中国经济论坛上指出。

“摊大饼式”的城镇化是粗放式的：对于农民的土地问题，解决方式，就是转化为建筑用地；对于当地经济的拉动，短期上看，是有效的，但是不具备可持续性。耕地都被盖上了房子，农民都进城当了工人，那么谁来种地呢？谁来解决吃饭问题呢？这就引发了粮食安全的危机。

根据一份来自国务院发展研究中心的报告显示，中国粮食产不足需的现象自2009年就一直存在，中国现有的耕地面积本来就无法保证中国的粮食供给，而自从中国加入WTO组织之后，中国粮食贸易就从顺差逐渐变成了逆差，这种变化，和城镇化进程的推进也不无关系。

城镇化水平的逐年提高，使得越来越多的农村人口开始向城镇迁徙，农村剩余劳动力大量流失，这本身就会导致粮食这种劳动力密集型产品的产量受到严重影响。

此外，城镇化建设，也改变了人们对农产品的需求结构，比如新型城镇的建设导致居民对汽车的需求增加，这种需求则间接导致了对橡胶需求的增加。

因此，城镇化建设要追求可持续性，就不能单纯地按照已有城市的样子原样照搬。

李铁指出：“城镇化建设绝不是简单的盖大楼、修马路，而是要让农村的生产方式和生活方式发生翻天覆地的转变，这是个工程量浩大的事情，在规划的时候，必须注意保护农民在土地经营上的最基本权益，否则很容易让农民变成一无土地、二无工作、三无社保的‘三无’农民。这有悖于城镇化建设的初衷。”

“适宜的新型城镇建设方案，既要考虑居民的居住、生活习惯，又要在乡村的基础上提高基础设施的建设和基础服务的供给，这才是具有可持续性的新型城镇化建设。如果你居住的地方从山水田园一下子变成了高楼林立，那你一定适应不了。而如果你住的地方周围是一片田园风光，这也不叫城镇化。新型城镇的建设，就要把城市服务和优美的田园风光结合起来。这就是田园城市的概念。”李益民告诉《中国经济周刊》。

“西咸新区的田园城市，基础是城市，但是又和过去不一样。过去是城市为产业服务，现在我们倒过来，产业为城市服务，我们搞的田园城市，有农业，这个农业是现代农业，包括第一产业、第二产业、第三产业。种植、养殖是第一产业，加工和工厂化生产是第二产业的部分。此外，还有观光旅游、推广示范应用、技术发布、科学成果转化、产权交易，这是第三产业。这个项目就是三大产业的高度融合，在农业现代化的基础上，我们再发展工业、发展服务业，反过来带动农业的发展，使农民能够就业、创业、安居乐业。”李益民介绍道。

反过来，仅发展现代农业行不行？“有人跟我说，你不搞城镇化，不搞工业，只做现代化农业，也能升级换代，我觉得这说法是不对的。因为没有城镇化、没有工业化，我们讲的工业反哺农业、城市带动农村就是一句空话。设想一下，一个没有城镇化的农村，农业发展得再好，也不能带来地价的上涨，农业用地也不可能租得出去，更不用说土地其他方式的流转了。”

在12月24日闭幕的中央农村工作会议上，再次提出要坚守18亿亩耕地的红线。会议指出，中国人的饭碗必须牢牢端在自己手上，耕地红线要严防死守，同时现有耕地面积必须保持基本稳定。

参照上述要求，和传统的将耕地转为建设用地的城镇化建设方式比起来，西咸新区将城市、乡村、园林统筹兼顾的田园城市，也许能成为未来城镇化的一个新模板。

就地城镇化

有产业依托，市民化的农民才能安居乐业

解决好进城农民工问题，建设好新区新城，都是新型城镇化的重要路径。但是，在短期内，要把所有农民集中到大中城市，这是不可能也是不现实的。当前及今后一个时期，只有积极推进小城镇建设，着力推动大中城市优质资源向中小城镇乃至中心村延伸，鼓励农民向中小城镇集聚，多数农民就地创业安居，采取农村“就地城镇化”途径，这才是适合国情的新型城镇化道路。

要实现就地城镇化，还需要有产业依托，有了产业才有就业，“乐业”才能“安居”。肖金成告诉《中国经济周刊》：“产业和城市的关系是非常重要的，很多地区城镇化的建设过程，完全就是单纯地为了建城而建城，结果往往导致楼建起来了，商业招来了，就以为规划好了，企业就能来了，实际上根本不是那么回事，产业是需要跟城市互动的。首先在当地的基础上发展起产业，然后产业带来了就业岗位，进而才会有人来，进而才能有需求，居住需求、消费需求，这样才需要再建房子。这个顺序不能颠倒。否则就会造成空城，盖完一大片楼，却不知道商业在哪儿？这是很成问题的。”

那么，农村在就地城镇化的过程中应该发展什么产业？肖金成的观点是：“‘一刀切’的建设方案是要不得的，在土地流转的过程中，一定要从实际出发，根据不同地区、不同经济发展水平，甚至不同地域，不同地理环境，分别制定城镇化的商业生产化路径。”

关于因地制宜的城镇化建设路径，隆基泰和实业集团总经理闫瑞利深有体会。在隆基泰和实业集团的推动下发展起来的河北省保定市白沟镇，就是一个因地制宜的典型案例。

闫瑞利向《中国经济周刊》介绍：“上世纪80年代，白沟农民通过制作自行车车座套、箱包赶集销售，逐渐形成了产业、市场。2001年，隆基泰和在白沟建设了10座商场，市场经过3次搬迁和升级，彻底改变了白沟原始的大棚式、地毯式的经营模式。经过10年的发展，白沟已经成为中国最大的箱包产业基地，成为县域经济发展的典范。”

今年12月10日，世界银行顾问、经济学家林毅夫考察调研白沟城镇化建设后表示：白沟的城镇化模式不仅适合中国，同样适合第三世界欠发达的国家。白沟的就地城镇化模式，全面符合新型城镇化建设的核心要求，走出了一条政府、企业、社会、农民多方分担人口城镇化成本的道路。

没有产业支撑，城镇化就丧失了生命力；没有城乡协调，新区新城便很难健康维持；不能以人为本，城镇化将没有推进的基础。推进新型城镇化建设，须赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让城镇健康发展，让城市和乡村交相辉映。

李益民

“如果你居住的地方从山水田园一下子变成了高楼林立，那你一定适应不了。新型城镇的建设，就要把城市服务和优美的田园风光结合起来。这就是田园城市的概念。”

闫瑞利

“中央经济工作会议日前提出，新型城镇化要推进以县市为基础的就地城镇化，这是基于中国国情所做出的必然选择，也最接农村城镇化的地气。”

郑勇平

“建设田园城市，就必须实现农业现代化。农业产业起来了，新的农业起来了，这些人都不用出去打工了，那就在当地打工了，城市化就起来了。”