《中国经济周刊》 记者 贾雪 | 北京报道

近年来，我国地方政府债务规模疾速扩张，2011年6月审计署发布的《全国地方政府性债务的审计结果》表明，截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.7万亿，比2008年和2009年的债务余额分别上涨23.48%和61.29%。

建立地方政府信用评级制度，被视为控制地方政府债务风险，加强地方政府债务融资的透明度与规范性，推进地方政府发行债券进程的重要一环。

近日，中国社科院金融研究所与中债资信评估有限责任公司（下称“中债资信”）举办了地方政府评级合作签署仪式暨地方政府信用评级研讨会。双方签署了中国地方政府评级合作框架协议，并发布了前期合作研究成果及中债资信地方政府主体评级方法。

2009年，

30省市信用评级排座次

据中国社科院副院长李扬介绍，对于地方政府评级的准备工作，很早就开始了。2005年，在央行行长周小川的支持下，中国社科院便成立了一个课题组研究地方的金融生态环境，即对地方资金的投入、产出、运行的安全状况、效益状况等进行评价。

在金融生态环境的研究基础上，中国社科院金融研究所与中债资信合作，开展地方政府评级的研究工作，并取得了阶段性研究成果。

中债资信作为国内首家采用投资人付费营运模式的新型评级机构，由中国银行间市场交易商协会代表全体会员于2010年9月出资设立。在与中国社科院金融研究所合作开展地方政府评级研究的基础上，中债资信借鉴国际评级机构的经验，并充分考虑到中国地方政府的特殊性，初步搭建了中国地方政府信用评级体系框架。

据中债资信评级总监钟用介绍，中债资信的地方政府评级方法整体上来讲分为三个大的层面，首先是通过地区经济实力、财政实力、地方治理水平这三个大类指标、16个小类指标，对地方政府进行信用评价，得到一个模型指示的级别；其次，通过地区金融生态环境调整模型指示的级别，例如，如果地区的金融生态环境很差，可能对地方政府信用下调一个级别，从而得到地方政府自身信用等级；最后，考虑到上级政府对下级政府的支持情况，最终确定地方政府的信用等级。

中国社科院金融研究所与中债资信推出的《中国地方政府信用评级模型研究》中，基于期权思想的评价方法，计算出国内30个省份的可支撑的债务规模，并与审计署公布的2010年各省份实际债务余额对比，得出30个省份的债务风险状况。据相关模型测算，2010年山西、四川、天津、云南、湖北、甘肃、辽宁、黑龙江、吉林9省份的实际债务水平超过了发债上限，存在债务风险。《中国地方政府信用评级模型研究》指出，上述9省份大部分是中西部省份和东北地区，这说明欠发达地区的可偿债资金难以支持地方的基础设施建设。

此外，《中国地方政府信用评级模型研究》基于金融生态的综合评价法，使用地方经济、财政收支、政府治理、债务状况等四大类、8小类指标对地方政府的信用水平进行评价，并对国内30个省份的信用水平进行排名。

评级模型计算结果显示，2009年地方政府信用综合评价前三名分别为：上海（第一名）、广东（第二名）、北京（第三名），最后三名分别为：黑龙江（第30名）、甘肃（第29名）、云南（第28名）。

中国地方政府评级的四大特殊性

中债资信评级总监钟用告诉《中国经济周刊》，在进行地方政府信用评级模型研究时，也充分考虑了对中国地方政府评级的特殊性：

第一，上级政府对下级政府债务承担何种责任存在争议。从体制上讲，我国地方政府是中央政府的派驻机构，不具有独立法人资格，没有独立法人资格的实体就不可以做评级，因为上级政府要对下级政府负所有的责任。但是在经济层面上，中央和地方政府之间处于由中央主导的经济分权进程中，中央政府赋予地方政府较充分的经济发展自主权，目前地方政府在事权上有一定的独立的事权，所以中央政府对地方政府的债务可以不承担全部责任。中债资信认为，上级政府对地方政府债务的现金支付不会完全承担责任，但是会承担一部分责任，所以在构建地方政府评级方法的时候必须去考虑上级政府对债务的现金支付的支持。

第二，中国没有政府破产法，不能用一般工商企业的违约概率、损失率与级别对应关系来处理地方政府的评级。中债资信认为，地方政府的评级更多是相对评级的概念。

第三，是否可以动用地方国有资产来清偿，存在争议。中债资信认为，作为资金周转来讲，地方政府能够动用地方国有资产的部分非核心资产，所以在评级方法中，中债资信把地方政府动用国有资产清偿债务作为调整因素处理。

第四，地方政府信息透明度差，评级数据的获取和准确性判断难度较大。中债资信在获取资料有限的情况下，对地方政府的判断要采取更为谨慎的态度。

专家：地方政府信用评级“可作投资参考，而非依据”

虽然地方政府的债务压力很大，但因为有中央政府的救助，所以不存在地方政府破产问题。中国社科院经济研究所副所长张平表示，对地方政府进行评级的前提是切断中央对地方政府的救助，使得地方政府拥有独立的偿债能力和信用基础，否则评级的意义不大。

北京大学经济学院教授曹和平告诉《中国经济周刊》，“对地方政府进行评级，只有国内有限的几家评级机构以及西方的评级机构。国内的评级机构可能都是机械地套用各种模型，不能真正结合中国资源市场和资本市场的实际情况，对未来收入流做出准确的判断。而西方的评级机构对我国的地方政府债务评级处于隔岸观火的位置，没有深入结合中国的实际国情，也不是很准确。和发债行业一样，信用评级在我国也是刚刚出现，都不是太成熟，现在的评级办法没有在市场上建立标杆和可信度。我们可以把地方政府的信用评级作为投资决策的参考而不是依据。”

此外，目前的地方政府信用评级方法中，还有很多因素没有考虑，如基础资源、地区差异、政府换届风险等。

《中国地方政府信用评级模型研究》显示，基本都是经济发达地区的信用水平高，经济落后地区的信用水平低。曹和平认为，这种评级结果是符合人们的直观感受的。根据不同发展阶段形成的财政税收和债务规模进行评级，这个结果可能是对的，但是只算工商企业的财政税入，不算基础资源的潜在资本当量就会造成偏差。例如，澜沧江上规划建设27个水电站，总装机容量是3300万千瓦。云南省在澜沧江项目中占50%左右的股权，虽然水电站还没有完全建成，现在没有收益，但是将来会有很多的收益。如果把基础资源未来收入的现金流算进去，则云南省的信用评级排名靠后就不科学了。信用评级不应该只是用当期财税收入和支出规模衡量，用可动员的所有资产和债务规模的比值衡量更为准确。

国家开发银行资金局副局长吴立智则认为，在进行地方政府评级时，应该考虑到地区差异。例如，南北方水资源分布差异很大，同样是一个供水项目，在水资源丰富的苏州可能就是可以盈利的非公益项目，而如果在水资源匮乏的兰州就是不赚钱的纯公益项目。此外，还要考虑政府换届风险，有的领导对偿还地方政府债务不重视，可能导致较大的偿债风险。